Специфика регулирования труда муниципальных служащих

Следовательно, установление предельного возраста при замещении определенных должностей по трудовому договору (контракту) допустимо, если это ограничение обусловлено спецификой и особенностями выполняемой работы; при введении такого рода возрастных ограничений должно быть обеспечено соблюдение Конституции Российской Федерации, в том числе конституционного принципа равенства, исключающего необоснованное предъявление разных требований к лицам, выполняющим одинаковые по своему содержанию функции. В противном случае установление предельного возраста, достижение которого является основанием для освобождения от должности независимо от согласия работника, означало бы дискриминацию по возрастному признаку.С другой стороны, как мы уже указывали, в целом ряде постановлений Конституционный Суд выражал правовую позицию, согласно которой государственная и муниципальная служба обладают такой спецификой, которая позволяет федеральному законодателю устанавливать предельный возраст пребывания на службе. При этом он указывал, что закрепление такого предельного возраста обусловлено задачами, принципами организации и функционирования государственной службы, целью обеспечения поддержания высокого уровня ее отправления (в том числе за счет обновления и сменяемости управленческого персонала.[27]В этой связи нам хотелось бы обратить внимание на норму части 2 статьи 19 Закона о муниципальной службе, которая существенно отличается от аналогичных положений о предельном возрасте на государственной гражданской службе. Согласно Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" по достижении гражданским служащим предельного возраста пребывания на гражданской службе и по окончании действия срочного служебного контракта по решению представителя нанимателя и с согласия гражданина с ним заключается срочный трудовой договор на замещение должности, не являющейся должностью гражданской службы (ст. 25). Закон же о муниципальной службе содержит положение, что допускается продление срока нахождения на муниципальной службе муниципальных служащих, достигших предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы. При этом однократное продление срока нахождения на муниципальной службе муниципального служащего допускается не более чем на один год. Иными словами, как такового в полном смысле этого слова предельного возраста нахождения на муниципальной службе законодатель не закрепляет, поскольку трудовой договор с муниципальным служащим может продлеваться сколь угодно долго. Вряд ли это будет способствовать цели обеспечения поддержания высокого уровня отправления муниципальной службы за счет обновления и сменяемости управленческого персонала. В данном случае законодатель оставил решение о продлении или непродлении трудового договора с муниципальным служащим на усмотрение представителя нанимателя. Такое расширение дискреционных полномочий представителя нанимателя представляется нам ни в коей мере не соответствующим цели и задачам муниципальной службы.

Кроме того, как мы уже упоминали выше, законодатель в обоснование соответствующего законопроекта прямо указал на отличие правового статуса муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации.

Как нам представляется, необходимо либо совсем отказаться от закрепления предельного возраста муниципального служащего, либо императивно предусмотреть его увольнение по достижении соответствующего возраста, но не предоставлять возможность представителю нанимателя решать этот вопрос в зависимости от личных предпочтений.

Заметим также, что весьма спорной представляется сама формулировка о "продлении" трудового договора с муниципальным служащим, достигшим предельного возраста пребывания на муниципальной службе. В какой форме должно осуществляться данное продление? Как нам представляется, законодатель должен был прямо указать, что с таким муниципальным служащим должен расторгаться трудовой договор, заключенный на неопределенный срок, и должен заключаться срочный трудовой договор на один год. Между тем на практике это приводит к достаточно серьезным проблемам. Приведем следующий пример из практики Верховного Суда РФ.[28]Распоряжением главы администрации района от 6 декабря 2004 г. Д., достигший возраста 63 лет, уволен с данной должности на основании абз. 1 п. 1 ст. 20.1 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" в связи с достижением предельного возраста, установленного для замещения муниципальной должности муниципальной службы.[29]Д. обратился в суд с иском к администрации Константиновского района о восстановлении на работе и взыскании среднего заработка за время вынужденного прогула.

Решением Константиновского районного суда Амурской области от 22 февраля 2005 г. в удовлетворении иска отказано.

Судебная коллегия по гражданским делам Амурского областного суда 8 апреля 2005 г. решение суда оставила без изменения.

Постановлением президиума Амурского областного суда от 7 сентября 2005 г. вышеуказанные судебные постановления отменены и принято новое решение о восстановлении Д. на работе в должности начальника отдела труда администрации Константиновского района; дело в части взыскания с ответчика в пользу истца среднего заработка за время вынужденного прогула направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

В надзорной жалобе администрация Константиновского района и в представлении заместитель Генерального прокурора РФ просили постановление президиума Амурского областного суда отменить.

Определением судьи Верховного Суда РФ от 31 октября 2005 г. дело истребовано в Верховный Суд РФ.

Судья Верховного Суда РФ, рассмотрев 16 января 2006 г. истребованное по надзорной жалобе и представлению прокурора дело, не нашел оснований для передачи его для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции, указав следующее.

Разрешая спор, районный суд пришел к выводу (с которым согласился суд кассационной инстанции) о том, что увольнение Д. с должности начальника отдела труда законно, поскольку на момент увольнения истец являлся муниципальным служащим, достигшим предельного 60-летнего возраста, и его увольнение состоялось в соответствии с п. 1 ст. 20.1 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации".

Отменяя судебные постановления, президиум правильно исходил из того, что по достижении работником предельного возраста пребывания на муниципальной службе законом предусмотрена возможность заключить с ним трудовой договор сроком до одного года, во время действия которого на работника распространяются все предусмотренные Трудовым кодексом Российской Федерации и Федеральным законом "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" гарантии и компенсации, в том числе препятствующие произвольному увольнению.

Как установлено судом, по достижении Д. 7 октября 2001 г. предельного возраста для пребывания на муниципальной службе (60 лет) трудовые отношения с ним трижды продлевались на год без заключения срочного договора.

В силу ч. 2 ст. 67 ТК РФ трудовой договор, не оформленный надлежащим образом, считается заключенным, если работник приступил к работе с ведома или по поручению работодателя или его представителя. При фактическом допущении работника к работе работодатель обязан оформить с ним трудовой договор в письменной форме не позднее трех дней со дня фактического допущения работника к работе.

Неисполнение ответчиком обязанности по письменному оформлению с работником трудовых отношений в течение трех дней с момента его фактического допуска к работе, как правильно указал суд надзорной инстанции, не может повлечь неблагоприятных последствий для работника.

Доказательств, свидетельствующих об истечении 6 декабря 2004 г. срока взаимного соглашения о продолжении нахождения Д. на муниципальной службе, ответчиком суду не представлено.

Выводы районного суда о том, что у работодателя возникает право на увольнение муниципального служащего при достижении им предельного возраста независимо от того, производилось ли с работником заключение срочного трудового договора по достижении им предельного возраста, признаны судом надзорной инстанции не основанными на законе, поскольку положения указанной нормы не наделяют работодателя правом произвольного прекращения действия трудового договора с муниципальным служащим, достигшим предельного возраста.

При таких обстоятельствах президиум правильно отменил судебные постановления и вынес новое решение об удовлетворении исковых требований Д. в части восстановления на работе.

Наконец, необходимо рассмотреть еще один вопрос, связанный с разрешением коллизий между общей и специальной нормами при регулировании труда муниципальных служащих. С одной стороны, согласно правилу общей и специальной нормы применению подлежит специальная норма, и лишь при ее отсутствии могут применяться общие нормы. Однако, с другой стороны, подобная коллизия может быть выражена неявно и обнаруживаться лишь при смысловом толковании взаимосвязанных положений закона. Так, согласно прямому указанию ч. 2 ст. 19 Закона о муниципальной службе однократное продление срока нахождения на муниципальной службе муниципального служащего, достигшего предельного возраста, допускается не более чем на один год. Вместе с тем статьей 58 Трудового кодекса предусматривается, что в случае, когда ни одна из сторон не потребовала расторжения срочного трудового договора в связи с истечением срока его действия и работник продолжает работу после истечения срока действия трудового договора, условие о срочном характере трудового договора утрачивает силу и трудовой договор считается заключенным на неопределенный срок. Должна ли данная норма распространяться и в отношении муниципальных служащих, достигших предельного возраста пребывания на муниципальной службе? Ответ на данный вопрос можно найти в практике Верховного Суда РФ .[30]Прокурор Самарской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим п. 1 ст. 24 Закона Самарской области от 16.07.98 N 16-ГД "О муниципальной службе в Самарской области", ссылаясь на то, что в этой части данная норма противоречит ч. 4 ст. 58 Трудового кодекса РФ. Указанная норма закрепляла правило об автоматическом прекращении контракта с муниципальным служащим по истечении срока его действия, не предусматривая его возобновление на неопределенный срок, когда трудовые отношения фактически продолжаются и ни одна из сторон не потребовала их прекращения.

Самарский областной суд решением от 27 декабря 2002 года заявление прокурора удовлетворил.

Однако Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации данное решение отменила.

При этом суд отметил, что на муниципальных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными специальным законодательством.

Вопросы аттестации, организации и проведения конкурса в практике Верховного Суда РФ встречаются значительно реже. В качестве примера его позиции можно привести следующее дело. Местная администрация муниципального образования "Муниципальный округ Автово" Санкт-Петербурга обратилась в Санкт-Петербургский городской суд с заявлением о признании частично недействующей нормы Закона Санкт-Петербурга от 31 октября 2007 г. N 536-109 "О наделении органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге отдельными государственными полномочиями Санкт-Петербурга по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству, назначению и выплате денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством), и денежных средств на содержание детей, переданных на воспитание в приемные семьи, в Санкт-Петербурге". В соответствии с названным Законом органы местного самоуправления обязаны, в частности, проводить аттестацию должностных лиц и муниципальных служащих, к должностным обязанностям которых отнесено выполнение отдельных государственных полномочий, а также проводить конкурс на замещение вакантных должностей должностных лиц и муниципальных служащих, к должностным обязанностям которых отнесено выполнение отдельных государственных полномочий.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 4 августа 2008 г. в удовлетворении заявления отказано. Определением Верховного Суда РФ от 19 ноября 2008 г. N 78-Г08-36 решение Санкт-Петербургского городского суда от 4 августа 2008 г. оставлено без изменения. Исследуя норму об обязательности проведения аттестации, суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемая норма не устанавливает дополнительной обязанности органа местного самоуправления по проведению аттестации указанных лиц и не нарушает прав заявителя, поскольку аттестация осуществляется в соответствии с Федеральным законом N 25-ФЗ, применительно к указанным лицам в том числе. Анализируя положения об обязании органов местного самоуправления проводить конкурс, суд сослался на ч. 1 ст. 6 Федерального закона N 131-ФЗ, установившую, что к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления относится правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов РФ в порядке, установленном названным Федеральным законом.

В условиях отсутствия в муниципальном образовании нормативного правового акта, регулирующего вопросы квалификационных требований к муниципальному служащему, представляется правильным применение судами при разрешении споров, связанных с назначением на должность муниципальной службы по конкурсу, квалификационных требований к должностям государственной гражданской службы, содержащихся в ст. 12 Федерального закона N 79-ФЗ, с учетом того, что п. 1 ст. 5 Федерального закона N 25-ФЗ установлен принцип единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы.

Так, гражданка Б. обратилась в Кудымкарский городской суд Пермского края с иском к конкурсной комиссии муниципального образования города об отмене решения комиссии по результатам конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы - главный специалист общего отдела администрации городского поселения. Б. имеет стаж государственной службы 17 лет, диплом о высшем образовании по специальности "Государственное и муниципальное управление", обладает профессиональными знаниями по указанной должности и опытом работы в органах государственной власти. Однако по результатам конкурса победителем была выбрана К., которая соответствующего образования и стажа не имела. В своих возражениях на иск ответчик указал, что квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы законом субъекта РФ не установлены, нормативный правовой акт, регулирующий данный вопрос, в муниципальном образовании "Городской округ г. Кудымкар" не принят, в связи с чем конкурсная комиссия сочла возможным самостоятельно установить квалификационные требования; при этом комиссия пришла к выводу, что должность главного специалиста общего отдела не требует специального профессионального образования и стажа. Отменяя решение конкурсной комиссии на замещение вакантной должности, суд исходил из того, что в объявлении о проведении конкурса отсутствовали сведения об уровне профессионального образования и стажа работы по специальности кандидатов на должность. Между тем наличие у кандидата на муниципальную должность указанных стажа и образования является обязательным для замещения муниципальной должности в силу требований ст. 9 Федерального закона N 25-ФЗ. На основании ст. 5 данного Закона и ст. 12 Федерального закона N 79-ФЗ суд пришел к выводу о том, что для замещения должности главного специалиста муниципальной службы, соответствующей должности государственной гражданской службы категории "специалисты", необходимо наличие высшего профессионального образования и определенного стажа государственной или муниципальной службы [31]