Специфика регулирования труда муниципальных служащих

Прием на муниципальную службу осуществляется, как правило, в форме назначения. Трудовой договор с лицом заключается после издания уполномоченным должностным лицом приказа (распоряжения) о назначении на вакантную должность. После этого заключается либо договор на неопределенный срок (без указания срока) либо срочный трудовой договор на срок не более пяти лет.

На муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие 18-летнего возраста, владеющие государственным языком РФ и соответствующие квалификационным требованиям.

Гражданин, поступающий на муниципальную службу, при заключении договора о прохождении муниципальной службы и замещении должности муниципальной службы или муниципальный служащий при заключении служебного договора о замещении должности муниципальной службы обязуется исполнять должностные обязанности, соблюдать требования служебного поведения и действующие в органе местного самоуправления правила трудового распорядка. В договоре предусматривается ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение взятых на себя обязанностей и обязательств в соответствии с законодательством. Запрещается требовать от муниципального служащего исполнения должностных обязанностей, не установленных договором. Договор заключается в письменной форме в двух экземплярах, каждый из которых подписывается сторонами. Один экземпляр договора передается муниципальному служащему, другой хранится в его личном деле в органе местного самоуправления.

Содержание трудового договора состоит из необходимых и факультативных условий. К необходимым относится соглашение о трудовой функции муниципального служащего, которая обусловлена наименованием должности в штатном расписании. Важным документом, закрепляющим трудовую функцию муниципального) служащего, является должностная инструкция.

Вообще, внутренние документы муниципального образования, думается, должны регулировать не только профессиональную деятельность служащих, но и каким-то образом определять нормы поведения. Аналогично внутренним, корпоративным документам коммерческих предприятий, у муниципальных образований должен быть документ, определяющий и устанавливающий этические, моральные и социальные основы поведения служащих.

Такой документ может являться своеобразной программой деятельности, внутренними правилами – не противоречащими законодательству, но приобретающий статус официального для работников муниципального образования.

Далее, другим необходимым условием трудового договора является соглашение о месте работы. Муниципальный служащий поступает на муниципальную службу в определенный муниципальный орган. Его служебная деятельность протекает в структурном подразделении этого органа. Место работы определяется обычно местонахождением муниципального органа как стороны трудового договора.

    К необходимым условиям относится время начала работы. Практически начало работы определяется датой, указанной в приказе о назначении на должность.

     Трудовые договоры с муниципальными служащими, следуя ст.58 ТК РФ могут заключаться:

1) на неопределенный срок;

2) на определенный срок не более пяти лет (срочный трудовой договор), если иной срок не установлен Кодексом и иными федеральными законами.

Если в трудовом договоре не оговорен срок его действия, то договор считается заключенным на неопределенный срок. Оплата труда (денежное содержание) муниципального служащего – важное условие трудового договора. Согласно ст. 16 ФЗ «Об основах муниципальной службы» размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок и иных выплат к должностному окладу муниципального служащего определяются нормативными актами органов местного самоуправления в соответствии с законами субъекта Российской Федерации.

      Характерной особенностью при поступлении на муниципальную службу является требование о том, что гражданин при поступлении на муниципальную службу обязан представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, которые являются объектами налогообложения. Предполагается, что это требование должно стать одним из действенных механизмов предотвращения коррупции и злоупотреблений в стране. Еще до вступления в действие рассматриваемого ФЗ, действовал (и по сей день) Указ Президента «О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе».[18]

Поскольку муниципальные служащие, в отличие от государственных гражданских служащих, работают на основе трудового договора, а не служебного контракта, гарантиями стабильности их службы являются предусматриваемые трудовым законодательством правила изменений трудового договора и его расторжения.Так, по общему правилу трудовой договор с муниципальными служащими носит бессрочный характер. Заключение срочного трудового договора допускается только в случаях, прямо указанных в действующем законодательстве (ст. ст. 58, 69 ТК РФ). Трудовой договор, заключенный на определенный срок при отсутствии достаточных к тому оснований, установленных органом, осуществляющим государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных актов,  содержащих нормы трудового права, или судом, считается заключенным на неопределенный срок.[19]

Рассмотрим специальные основания прекращения трудового договора с муниципальным служащим, установленные Федеральным законом "О муниципальной службе в Российской Федерации" от 2 марта 2007 г.Отметим, что использованная в нем система оснований увольнения муниципальных служащих характеризуется наличием коллизий с трудовым законодательством. Кроме того, в статье критикуется диспозитивный характер использованных в Законе норм и вносятся предложения по его совершенствованию.

В соответствии со ст. 11 ТК РФ на государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе и муниципальной службе. Применительно к муниципальным служащим на федеральном уровне такие особенности установлены Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации". Среди прочего указанный Закон предусматривает дополнительные (по отношению к ТК РФ) основания расторжения трудового договора с муниципальным служащим (ст. 19).

Всего таких оснований три:

1) достижение предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы;

2) прекращение гражданства Российской Федерации, прекращение гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретение им гражданства иностранного государства либо получение им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе;

3) несоблюдение ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой и установленных ст.13 и 14 Закона о муниципальной службе.

Применение этих оснований на практике может вызвать достаточно большое количество проблем. Для начала нельзя не отметить, что прекращение гражданства Российской Федерации, прекращение гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретение им гражданства иностранного государства либо получение им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе, является ограничением, предусмотренным п.6 и 7 ч. 1 ст.13 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации". Соответственно в случае возникновения одного из указанных обстоятельств представитель нанимателя оказывается перед выбором: в соответствии с каким пунктом - 2 или 3 ч.1 ст.19 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" должен быть уволен муниципальный служащий? Правильным представляется ссылка на п.2 ч. 1 ст. 19, так как в данном случае имеет место конкуренция общей и специальной норм.

Таким образом, фактически Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" устанавливает только два дополнительных основания прекращения служебных правоотношений - достижение предельного возраста и несоблюдение ограничений и запретов, установленных этим Законом. Казалось бы, все просто и логично. Однако, избежав ловушек (правда, как было показано выше, не всех), наличествовавших в Федеральном законе от 27 июня 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", законодатели тут же попали в другую, связанную с соотношением специального служебного и трудового законодательства при регулировании служебных отношений.

Дело в том, что многие из указанных ограничений являются самостоятельными основаниями прекращения трудового договора, предусмотренными ТК РФ. Например, представление подложных документов при поступлении на муниципальную службу в соответствии с положениями ст. 81 ТК РФ является основанием для расторжения трудового договора по инициативе работодателя. Осуждение муниципального служащего к наказанию, исключающему возможность замещения должности муниципальной службы, согласно ст. 83 ТК РФ представляет собой обстоятельство, не зависящее от воли сторон трудового договора, которое является основанием для его прекращения. Наличие заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службу или ее прохождению, подтвержденного заключением медицинского учреждения, как основание прекращения трудового договора предусмотрено п. 8 ст. 77 ТК РФ.Во всех этих случаях возникает вопрос: на какую статью необходимо ссылаться при увольнении муниципального служащего по данному основанию? Следует согласиться с мнением М.В. Преснякова, который указывает, что ссылку в трудовой книжке нужно делать на п. 3 ч. 1 ст. 19 Закона о муниципальной службе, поскольку приведенная там норма является специальной по отношению к общим нормам трудового законодательства.[20]

Вполне очевидно, что указанная выше проблема носит системный характер, в том смысле, что в отличие от подобных наложений законодательства о государственной гражданской службе, связанных с низким уровнем юридической техники, она обусловлена самим способом построения системы оснований прекращения муниципально-служебных отношений, основанным на дополнении трудового законодательства нормами служебного.

Помимо этого, хотелось бы обратить внимание еще на один аспект, связанный, на наш взгляд, с неверно избранной концепцией Закона о муниципальной службе. Исходя из формулировки ч.1 ст.19 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", все установленные этой статьей основания увольнения муниципального служащего являются необязательными. В самом деле, "трудовой договор с муниципальным служащим может быть также расторгнут по инициативе представителя нанимателя (работодателя)". Таким образом, например, в случае утраты муниципальным служащим гражданства Российской Федерации трудовой договор с ним может быть расторгнут, а может и не быть, причем решение принимает представитель нанимателя (для большинства муниципальных служащих таковым является глава местной администрации).

А как же быть в таком случае с ч.1 ст.1 Закона, в соответствии с которой на муниципальной службе могут находиться только граждане Российской Федерации и иностранные граждане лишь в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации? Вопрос по крайней мере неоднозначный. Проблема, связанная с неоправданно широкими возможностями представителя нанимателя действовать по усмотрению, является, с моей точки зрения, одной из важнейших как на гражданской, так и на муниципальной службе. В ст.19 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" (так же, впрочем, как в старом Законе об основах муниципальной службы) они выведены на максимально широкий уровень.

Ведь помимо вопроса об утрате гражданства представитель нанимателя в соответствии с новым Законом получил возможность решать, прекратить или нет муниципально-служебные отношения со служащим, нарушившим любое из ограничений или запретов, предусмотренных ст.13 и 14 Закона. Действительно, ст. 14, например, запрещает муниципальному служащему заниматься предпринимательской деятельностью . Однако в случае нарушения этого запрета служащий вполне может продолжать работать на муниципальной службе - если такое решение примет представитель нанимателя.

В то же время в отношении расторжения трудового договора с муниципальным служащим, достигшим предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы, совершенно очевидно, что оно не носит обязательного характера, так как в соответствии с ч. 2 той же статьи допускается продление срока нахождения на муниципальной службе муниципальных служащих, достигших предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы.

В целом достаточно сложно представить, что, используя формулировку "может быть также расторгнут", законодатель в двух случаях имел в виду обязательное расторжение, а в одном - возможное.

В связи с вышеизложенным можно обратить внимание, что на уровне правоприменения формулировка "может быть уволен" нередко толкуется работодателями именно как возможность, а не обязанность. Так, например, Кунцевский районный суд г. Москвы 27 апреля 2004 г. признал виновным сотрудника милиции Ф. в совершении преступлений, предусмотренных п. «а» ч. 3 ст. 286(превышение должностных полномочий с применением насилия) и  ч.1 ст.161 (грабеж) УК РФ, и определил наказание в виде лишения свободы сроком на три года с лишением права занимать должности в правоохранительных органах или заниматься правоохранительной деятельностью сроком на два года. На основании п. 1 Постановления Государственной Думы РФ "Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941 - 1945 годов" суд освободил Ф. от наказания. Между тем ч. 2 ст. 86 УК РФ предусматривает, что лицо, освобожденное от наказания, считается несудимым со всеми вытекающими из этого правового положения последствиями. Потерпевший по уголовному делу обращается в соответствующие инстанции, требуя хотя бы увольнения из органов внутренних дел сотрудника, признанного судом преступником. Однако получает ответ руководителя Управления организации прохождения службы Департамента кадрового обеспечения МВД России, из которого следует, что принятие решения о дальнейшем прохождении службы Ф. находится в компетенции начальника органа, имеющего право назначения на должность. Руководитель подразделения, где Ф. проходит службу, счел возможным не увольнять его.[21]