Специфика регулирования труда муниципальных служащих

Как замечает С.В.Михнева, в условиях значительной неопределенности существенных формулировок в части компетенции всех уровней власти в области местного самоуправления такое положение приводит к многочисленным конфликтам между ними по поводу установления прав и обязанностей муниципальных служащих и противоречиям между федеральными, региональными и местными нормативно-правовыми актами. В связи с чем, на практике можно наблюдать незаконное расширение или ограничение прав муниципального служащего.

Поэтому вполне логичнее, а наш взгляд, было бы определить и закрепить основу правового статуса муниципального служащего – его права и обязанности на уровне федерального законодательства, что позволит избежать не только противоречивость нормативных правовых установлений, но и различных проблем в практической деятельности муниципальных служащих.

В свою очередь, местные органы власти субъектов федерации вправе дополнить основной список прав муниципального служащего в региональных, местных и внутриорганизационных нормативно-правовых актах в зависимости от социальных, экономических и политических условий в каждом конкретном регионе и муниципальном образовании. При этом необходимо учитывать и национальные, региональные, местные традиции и особенности, развитость институтов государства, гражданского общества, демократии и многое другое.

Собственно, по этому пути и пошли законодатели в проекте федерального закона «О муниципальной службе в РФ», где в ст.13 перечисляются основные права муниципального служащего, а в ст.14 – основные обязанности. Но не стоит забывать, что это пока проект, и на практике действуют именно законы субъектов. Так, по Закону Ханты-мансийского автономного округа - Югры о муниципальной службе в Ханты-мансийском автономном округе – Югре, в ст.ст.9 и 10 за муниципальными служащими закрепляются следующие права и обязанности (так или иначе эти положению дублируются в законах о муниципальной службе всех других субъектов федерации):

Муниципальный служащий обязан:

1) соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, Устав (Основной закон) Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, законы и иные нормативные правовые акты автономного округа, устав муниципального образования и иные правовые акты органов местного самоуправления и обеспечивать их исполнение;

2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом;

3) исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации;

4) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;

5) соблюдать трудовой распорядок органа местного самоуправления;

6) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;

7) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;

8) беречь муниципальное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;

9) представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера (далее - сведения о доходах, о имуществе и обязательствах имущественного характера);

10) сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства;

11) соблюдать ограничения, выполнять обязательства, не нарушать запреты, установленные федеральными законами, настоящим Законом и иными законами автономного округа, уставом муниципального образования, а также соблюдать требования к служебному поведению, установленные федеральными законами, настоящим Законом и иными законами автономного округа, уставом муниципального образования, иными нормативными документами;

12) сообщать работодателю о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта;

13) соблюдать иные обязанности, установленные федеральными законами.

Муниципальный служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению муниципального служащего, неправомерным, муниципальный служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме муниципальный служащий обязан отказаться от его исполнения.

В случае исполнения неправомерного поручения муниципальный служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами.

Уставом муниципального образования, а также нормативным правовым актом органов местного самоуправления могут быть предусмотрены иные права муниципального служащего, не противоречащие федеральным законам, законам автономного округа, настоящему Закону.

Обязанности, ограничения и ответственность муниципальных служащих. Вопрос об ограничениях, налагаемых на муниципальных служащих, исследовался Конституционным Судом РФ. В Определении Конституционного Суда РФ от 14 января 1999 г. N 23-О по запросу Брянской областной Думы о проверке конституционности п. 2 ст. 22 действовавшего на тот момент Федерального закона N 8-ФЗ указывалось следующее. Из Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 119-ФЗ) и Федерального закона N 8-ФЗ следует, что государственная служба, как и муниципальная служба, в силу своего публично-правового характера сопряжены с требованиями недопустимости их совмещения с какой-либо иной публичной деятельностью. Это подтверждается и правовой позицией Конституционного Суда РФ, изложенной в Определении от 10 апреля 1997 г., согласно которой федеральный законодатель вправе распространить на муниципальных служащих ограничения, предусмотренные для государственных служащих.В судебной практике имеются дела, связанные с запретом муниципальным служащим быть депутатами представительных органов. В этом случае при рассмотрении дела судом исследуется вопрос о том, с какого числа возникли полномочия депутата, с какого числа прекращены полномочия муниципального служащего.[14]

Согласно п. 5 ч. 1 ст. 13 Федерального закона N 25-ФЗ гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с муниципальным служащим, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. Ранее этот вопрос иначе регулировался на федеральном уровне (такого требования не было). Сложилась довольно устойчивая практика о признании законов субъектов, содержащих такие ограничения, незаконными. Так, Определением Верховного Суда РФ от 20 июля 2005 г. N 59-Г05-14 <1> была подтверждена незаконность положений Закона Амурской области "О муниципальной службе в Амурской области", которыми устанавливалось, что гражданин не может быть принят на муниципальную службу в Амурской области и находиться на муниципальной службе в случае близкого родства или свойства с муниципальными служащими, если их муниципальная служба связана с непосредственной подчиненностью либо подконтрольностью одного из них другому.[15]

Ранее в законодательстве устанавливалось, что гражданин не может быть принят на муниципальную службу после достижения им предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы. Определением Верховного Суда РФ от 16 января 2006 г. N 59-В05ПР-36 подтверждено, что на работника, достигшего предельного возраста пребывания на муниципальной службе, в случае продолжения с ним трудовых отношений распространяются гарантии, установленные трудовым законодательством. Распоряжением главы администрации Константиновского района Амурской области от 24 июля 2000 г. Д. назначен на главную должность муниципальной службы категории "В" - начальника отдела труда. Распоряжением главы администрации района от 6 декабря 2004 г. Д., достигший возраста 63 лет, уволен с данной должности на основании абз. 2 п. 1 ст. 20.1 Федерального закона N 8-ФЗ в связи с достижением предельного возраста, установленного для замещения муниципальной должности муниципальной службы.

Восстанавливая Д. в должности, суд отметил, что предельный возраст для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы - 60 лет. Допускается продление срока нахождения на муниципальной службе муниципальных служащих, достигших предельного возраста муниципальной службы. Однократное продление срока нахождения на муниципальной службе муниципального служащего допускается не более чем на один год. Следовательно, по достижении работником предельного возраста пребывания на муниципальной службе Законом предусмотрена возможность заключить с ним трудовой договор сроком до одного года, во время действия которого на работника распространяются все предусмотренные ТК РФ и Федеральным законом N 8-ФЗ гарантии и компенсации, в том числе препятствующие произвольному увольнению. Как установлено судом, по достижении Д. 7 октября 2001 г. предельного возраста для пребывания на муниципальной службе (60 лет) трудовые отношения с ним трижды продлевались на год без заключения срочного договора. В силу ч. 2 ст. 67 ТК РФ трудовой договор, не оформленный надлежащим образом, считается заключенным, если работник приступил к работе с ведома или по поручению работодателя либо его представителя. При фактическом допущении работника к работе работодатель обязан оформить с ним трудовой договор в письменной форме не позднее трех дней со дня фактического допущения работника к работе. Неисполнение ответчиком обязанности по письменному оформлению с работником трудовых отношений в течение трех дней с момента его фактического допуска к работе, как правильно указал суд надзорной инстанции, не может повлечь неблагоприятных последствий для работника.

Обычно под обязанностью муниципального служащего понимается мера должного поведения. Следует отметить, что неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей рассматривается как дисциплинарный проступок и может повлечь применение мер ответственности. Поэтому очень важно определить объем должностных обязанностей с учетом особенностей работы по конкретной занимаемой должности и закрепить в должностной инструкции, иных документах.[16]

2 ГЛАВА . ОСОБЕННОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ТРУДОВЫХ ПРАВ  МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ

2.1.           Порядок заключения трудового договора с муниципальными служащими и основания прекращения трудового договора

Невыборные муниципальные служащие поступают на муниципальную службу на основе трудового договора. Ст.20 ФЗ «Об основах муниципальной службы» устанавливает, что поступление на муниципальную службу осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом..Порядок заключения, изменения и прекращения трудового договора регулируется разделом III ТК РФ.

Прежде всего, отметим, что сторонами трудового договора о приеме на работу муниципального служащего являются: наемный работник – муниципальный служащий, наниматель – муниципальное образование. От имени муниципального образования полномочия нанимателя осуществляет работодатель. Работодателем может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя), в соответствии со структурой органов местного самоуправления и иных муниципальных органов, определенной в уставе муниципального образования. К примеру, как это может звучать в договоре: «Администрация Озерского района Московской области, именуемая в дальнейшем «Администрация», в лице исполняющего обязанности главы Озерского района Хоботова Владимира Александровича, действующего на основании Устава муниципального образования «Озерский район, с одной стороны, и Николайченко Степан Олегович, именуемый в дальнейшем «муниципальный служащий», с другой стороны, заключили настоящий договор о нижеследующем:…».[17]

Таким образом, трудовой договор с муниципальным служащим – это соглашение между работодателем (муниципальным органом) и муниципальным служащим, по которому муниципальный служащий обязуется исполнять служебные обязанности по муниципальной должности муниципальной службы и подчиняться внутреннему трудовому распорядку, а работодатель (муниципальный орган) обязуется выплачивать денежное содержание муниципальному служащему и обеспечивать условия, предусмотренные законодательством о труде, муниципальной службе РФ и субъектов РФ и соглашением сторон.

Требования к порядку заключения трудового договора содержатся в гл.11 ТК РФ. Прием на работу производится по принципу подбора кадров по деловым качествам.