Специфика регулирования труда муниципальных служащих

ВВЕДЕНИЕ

Эффективность местного самоуправления во многом зависит от того, насколько слаженно и профессионально работает управленческий аппарат. В достижении этой задачи первостепенное значение имеет надлежащее правовое регулирование муниципальной службы, четкое определение правового статуса муниципального служащего. Необходимость такого специального регулирования обусловлена организационным обособлением местного самоуправления при осуществлении публичной власти, а также особенностями труда муниципальных служащих по сравнению с собственно трудовыми отношениями.

Муниципальная служба как комплексное понятие исследовалась учеными разных областей знаний, отраслей права, в том числе и трудового права. Однако некоторые вопросы либо не получили отражение в этих трудах, либо являются сегодня дискуссионными.

Методы исследования включают в себя общенаучные методы диалектической философии (системный и структурно-функциональный анализ, исторический и логический методы, метод перехода от абстрактного к конкретному, моделирование и др.) и частные (сравнительно-правовой, технико-юридический и др.). Приемы диалектического анализа и синтеза, законы формальной логики, правила лингвистики были основой для выработки научных понятий и определений.

В настоящее время принят Федеральный закон «О муниципальной службе», иные нормативные правовые акты о муниципальной службе, в том числе субъектов Российской Федерации, Трудовой Кодекс Российской Федерации.

Выбор темы дипломной работы обусловлен необходимостью обобщения и дальнейшего развития знаний о правовом регулировании трудовых отношений муниципальных служащих, об эффективности соответствующих правовых средств, о проблемах практики их применения и путях их решения.

Основная цель  исследования - анализ проблем правового регулирования трудовых отношений муниципальных служащих, эффективности соответствующих правовых средств, формулирование предложений по их совершенствованию.

Для достижения этой цели поставлены следующие задачи:

1. Исследовать центральные категории законодательства о муниципальной службе.

2. Установить соотношение нормативных правовых актов о труде и законодательства о муниципальной службе.

3. Определить компетенции Российской Федерации и субъектов РФ при регулировании трудовых отношений муниципальных служащих

4. Проанализировать эффективность существующих правовых средств при реализации трудового статуса муниципальных служащих;

5. Сформулировать предложения по совершенствованию законодательства о муниципальной службе, практики его применения.

Предмет исследования составляют: нормативные правовые акты, регулирующие трудовые отношения муниципальных служащих, трудовой статус муниципальных служащих, юридические гарантии, правоприменительная практика, учебная и научная литература.

Теоретическую основу исследования составляют научные разработки специалистов различных областей права (трудового, административного, гражданского, конституционного, международного, уголовного, экономического, права социального обеспечения): М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, А.А. Гришковца, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова.

В основу исследования положены теоретические достижения таких представителей науки трудового права, как: 3.0. Александрова, Л.Ю. Бугров, З.С. Гафаров, СЮ. Головина, А.В. Гусев, Р.З. Лившиц, М.В. Молодцов, Ю.П. Орловский, В.Н. Скобелкин, В.И. Попов, Н.Д. Мершина, Е.Б. Хохлов, Л.А.Чиканова, В.Ш. Шайхатдинов, В.Д. Шахов и др.

В основной части дипломной работы следует рассмотреть законодательство о муниципальной службе, определить эффективность существующих правовых норм для реализации трудовых прав муниципальных служащих и сформулировать основные проблемы связанные с трудовым статусом муниципальных служащих.

1 ГЛАВА . МУНИЦИПАЛЬНЫЙ СЛУЖАЩИЙ – КАК СУБЪЕКТ ТРУДОВОГО ПРАВА

1.1 Категория «муниципальный служащий» в юридической науке и науке трудового права

Специальная регламентация института муниципальной службы осуществляется Федеральным законом "О муниципальной службе в Российской Федерации"[1]. Предшествовавший ему Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации"[2] по многим позициям не соответствовал Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[3], носил излишне общий характер и не обеспечивал должного объема правового регулирования отношений в области муниципальной службы, что приводило к неоправданным различиям в региональном законодательстве, особенно в части определения статуса муниципальных служащих. Кроме того, он не способствовал установлению необходимой взаимосвязи муниципальной службы с государственной гражданской службой РФ, что, в свою очередь, не обеспечивало системного, комплексного подхода к установлению гарантий для государственных служащих и муниципальных служащих. Поскольку преодоление названных недостатков правового регулирования было затруднительно осуществить в рамках Федерального закона N 8-ФЗ, законодатель счел целесообразным решить указанные проблемы путем принятия Федерального закона N 25-ФЗ. Нельзя не отметить также, что немалое влияние на изменение законодательства о муниципальной службе оказало совершенствование законодательства о государственной гражданской службе РФ, проведенное в ходе административной реформы в Российской Федерации.

В Федеральном законе N 25-ФЗ более подробно  по сравнению с ранее действовавшим Федеральным законом N 8-ФЗ регламентируются отношения, связанные с поступлением граждан на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения муниципального служащего. Впервые к участию в отношениях, связанных с поступлением на муниципальную службу и ее прохождением, допускаются граждане иностранных государств - участников международных договоров РФ, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе.

Особое значение имеет закрепление в Федеральном законе N 25-ФЗ принципа взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы РФ посредством единства основных квалификационных требований; единства ограничений и обязательств; единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации; учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий; соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.

Аналогичные положения закреплены в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"[4], впервые установившем и раскрывшем содержание принципа взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы РФ в законодательстве Российской Федерации. Это обеспечивает необходимую гармонизацию в подходах к правовому регулированию данных видов публичной службы Федеральным законом N 25-ФЗ и Федеральным законом N 79-ФЗ.

Следует отметить, что в состав Федерального закона N 25-ФЗ вошли некоторые нормы, которые только отчасти связаны с отношениями, обозначенными в качестве предмета регулирования данного акта. Речь идет о нормах главы 9, определяющих принятие программ развития муниципальной службы (региональных и местных), а также устанавливающих возможность проведения отдельных экспериментов в соответствии с региональными и муниципальными актами в целях повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления и избирательных комиссий муниципальных образований.

Необходимость включения указанных норм обусловлена требованиями существенного увеличения численности муниципальных служащих в связи с увеличением почти вдвое количества муниципальных образований. По данным субъектов Федерации, на 1 ноября 2007 г. к категории муниципальных служащих в РФ относятся 328,3 тыс. человек, что по сравнению с 1 января 2007 г. больше на 8200 человек [5], а по сравнению с 1998 г. их численность возросла как минимум на 150 тыс. человек. При этом только 51% муниципальных служащих имеют стаж муниципальной и (или) государственной службы более пяти лет, что также свидетельствует о значительном обновлении и пополнении состава муниципальных служащих за последние годы.

Обращает на себя внимание также тот факт, что сложилась половозрастная структура муниципальной службы, не соответствующая структуре занятого населения: среди лиц, замещающих высшие и главные должности муниципальной службы, большинство старше 50 лет. Например, в Ленинградской области среди муниципальных служащих женщины составляют около 80%, каждая четвертая из которых старше 50 лет, в том числе старше 60 лет - 2%.

Учитывая, что в течение ближайших десяти лет произойдет высвобождение более половины муниципальных служащих, замещающих ключевые должности, если не будут приняты действенные меры по подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров, у муниципалитетов возникнут большие трудности из-за невозможности замещения этих должностей следующим поколением муниципальных служащих, не имеющих достаточного опыта работы на муниципальной службе и необходимой квалификации. К тому же в стране сохраняется тенденция увеличения числа муниципальных служащих, чье профессиональное образование не соответствует квалификационным требованиям по замещаемой должности.

Все это обусловливает актуальность включения норм, касающихся формирования и реализации программ подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров муниципальных служащих, в текст Федерального N 25-ФЗ. Вместе с тем закрепление вопросов подготовки муниципальных служащих в Федеральном законе на сегодняшний день не подкреплено необходимой базой образовательных учреждений, созданием учебных стандартов, качественных образовательных программ и методического обеспечения подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров в области муниципального управления. Отсутствует детализированная модель обучения муниципальных служащих, включающая в себя несколько уровней и форм обучения, основанных на новейших технологиях процесса подготовки специалистов, в том числе в виде дистанционного обучения. В этой связи как весьма позитивный факт следует рассматривать подготовку Минрегионом России методик по совершенствованию, научно-методическому сопровождению и внедрению новых научно обоснованных технологий в процесс подготовки муниципальных служащих, например Методики по совершенствованию, научно-методическому сопровождению и внедрению новых научно обоснованных технологий в процесс подготовки специалистов, занимающихся дистанционным обучением муниципальных служащих.[6]

Очевидно, однако, что разработкой таких материалов должна заниматься система высших учебных заведений страны, которые осуществляют подготовку муниципальных служащих, деятельность которых следует координировать, например, под эгидой созданной по образцу действующей в настоящее время Российской академии государственной службы при Президенте РФ Российской академии муниципальной службы при Президенте РФ. Это сформирует системный, комплексный подход к подготовке квалифицированных, профессиональных муниципальных служащих в России. Однако реализация такого подхода требует принятия не только муниципальных и региональных программ, но и, что не менее значимо, федеральной программы развития муниципальной службы.

Статья 2 Федерального закона N 25-ФЗ определяет муниципальную службу как профессиональную деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Таким образом, законодатель уточнил, что для прохождения муниципальной службы требуется заключение трудового договора (контракта).

Следует отметить, что указанное уточнение отличает статус муниципальных служащих от статуса государственных служащих, у которых замещение должностей осуществляется на основе служебного контракта [7]. Данное положение Федерального закона N 25-ФЗ имеет концептуальное значение, поскольку позволяет обеспечить иной подход к регламентации вопросов поступления, прохождения и прекращения муниципальной службы по сравнению с регламентацией государственной гражданской службы РФ. Так, Федеральным законом N 25-ФЗ предусматривается, что на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными этим Федеральным законом. Что касается Федерального закона N 79-ФЗ, то согласно его требованиям федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы трудового права, могут применяться к отношениям, связанным с государственной гражданской службой РФ, в части, не урегулированной этим Федеральным законом.

Использованный в Федеральном законе N 25-ФЗ подход позволил существенно сократить включение в него норм, касающихся регламентации собственно трудовых отношений муниципальных служащих, за счет частичного отказа от дублирования положений трудового законодательства и обеспечения унификации порядка их регламентации с общими трудовыми отношениями. Таким образом, в целом федеральное законодательство в рассматриваемой сфере учитывает смежные отрасли законодательства.

В то же время полностью избежать такого дублирования и излишних отсылок к нормам трудового права в Федеральном законе N 25-ФЗ не удалось. Так, например, ряд норм, касающихся рабочего времени, времени отдыха, общих принципов оплаты труда, кадровой работы в муниципальном образовании и урегулированных в трудовом законодательстве, дублируются либо на них делается отсылка в Федеральном законе N 25-ФЗ. Однако ТК РФ практически не содержит норм, специально направленных на регламентацию трудовых отношений с участием муниципальных служащих.

К сожалению, Федеральный закон N 25-ФЗ не дает четкого представления  о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления по регламентации отношений в области муниципальной службы. Нормы, касающиеся полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в указанной сфере, рассредоточены по всему тексту акта. При этом не устанавливаются четкие пределы правового регулирования отношений в области муниципальной службы. Подобная регламентация не способствует единообразному подходу к регламентации отношений в области муниципальной службы в регионах и муниципалитетах. Более того, в определении правовой основы в области муниципальной службы наметился определенный "раскол" на уровне самого федерального законодательства.