Муниципальный уровень управления образованием

     Еще в 60-е годы была высказана идея о  том, что «дела местного значения» – категория государственно-правовая. Эта точка зрения представляется не бесспорной, поскольку «дела местного значения» – это категория, прежде всего социально-экономическая. Представляется, что только после юридического признания указанных дел можно говорить о приобретении органами местного самоуправления государственно-правового ранга. Например, совершенно невыполнима в современных условиях обязанность органов местного самоуправления по обеспечению социальной поддержки населения, поскольку это является делом всего Российского государства, являющегося согласно Конституции РФ социальным государством.

   Таким образом, мы приходим к выводу, что  органы местного самоуправления действуют в области образования в русле государственной политики в тесном единстве с органами государственной власти и могут выполнять лишь часть задач, стоящих в данной области [12, С. 60–61].

     Далее, исследуя различные аспекты взаимодействия органов государственной власти с муниципальными системами образования (МСО), следует указать на наличие комплексных нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы организации и деятельности МСО. При этом основополагающими, как и для системы образования в целом, для МСО являются законодательные и другие нормативные акты федерального уровня. Наряду с этим, обязательными для исполнения на уровне местного самоуправления являются законодательные акты, разработанные и принятые субъектами Российской Федерации, на территории которых находится данное муниципальное образование. Наконец, на территории местного самоуправления действуют принятые в пределах его компетенции нормативно-правовые акты муниципального значения, в том числе и в области образования, обязательные для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования органами, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от подчиненности и форм собственности, а также должностными лицами и гражданами.

     МСО существенно отличается по своему построению от подсистем образования, соответствующих уровням государственной власти, например, региональной системы образования.

     Их  различие обусловлено тем, что местное  самоуправление, в рамках которого складывается МСО, по своей сути является не ступенью иерархии государственной власти, а формой самоорганизации общества. Это означает, что для всех институтов местного самоуправления, включая образование, характерны два основных признака:

     – их деятельность носит по преимуществу организационный характер;

     – население через полномочные  структуры является основным субъектом этой деятельности, именно его интересы определяют ее общую направленность [5, С. 25–27].

     Данные  признаки обуславливают системные  характеристики управленческого компонента МСО. Для наглядности представим основные функции (направления деятельности) органов местного самоуправления в области образования в сопоставлении с соответствующими функциями субъекта Российской Федерации, как они установлены Законом об образовании и  другими нормативно-правовыми актами (см. табл. 1). 
 
 
 
 
 

     Таблица 1 

Сопоставительный  анализ основных функций

управленческой  деятельности в области образования

субъекта  РФ и органов местного самоуправления

     Кроме того, к компетенции государственных  органов управления образованием в соответствии с п. 5 ст. 37 Закона об образовании относятся:

     – формирование структуры системы  образования;

     – разработка перечней профессий и специальностей, по которым ведется профессиональная подготовка;

     – разработка государственных образовательных  стандартов;

     – прогнозирование развития сети ОУ и  др.

     Муниципальный уровень управления образованием не обладает какой-либо компетенцией в  решении этих вопросов, связанных с установлением системообразующих связей и отношений в образовании. Его главная задача – обеспечить функционирование установленной государством системы образования [7, С. 70–71].

     Основываясь на указанных выше научных позициях, трудно согласиться с Н.Д. Малаховым, который дает такое определение муниципальной системы образования: «Это территориально обособленная и относительно самостоятельная часть региональной образовательной системы, взаимосвязанная с другими аналогичными частями и институтами в составе последней» [19, С. 96].

     Как видим, в данном случае определение  МСО, в принципе, аналогично определению  региональной системы, с той лишь разницей, что указанная совокупность процессов реализуется соответствующими институтами, расположенными на территории того или иного муниципалитета (района, города), входящего в состав административного деления региона.

     Однако  наряду с общерегиональными целями, МСО имеет свои особенные цели, отвечающие интересам пользующегося ее услугами населения. Она действует на основе и в рамках нормативно-правовых актов и других ограничений, налагаемых и федеральными, и региональными органами власти и управления образованием; может иметь самостоятельные связи и отношения с другими системными объектами и институтами как внутри, так и за пределами своего региона.

     Обобщая сказанное, можно сделать вывод, что, в отличие от органов государственной власти, деятельность которых направлена на выработку политики и законодательных основ в области образования, органы местного самоуправления обеспечивают практическую реализацию этой политики и соблюдение законодательных норм на своей территории посредством целенаправленной организационной деятельности. При этом принципиально меняется характер управления в сфере образования.

     Если  на нижнем уровне государственной власти – уровне субъекта Федерации управление носит преимущественно административный характер и тем самым определяет отношения в системе образования, которые строятся на основе прямого подчинения и отчетности, то в рамках местного самоуправления прежде всего возникают отношения взаимодействия, соорганизации между всеми субъектами и объектами образования, управление возникает как необходимое средство, механизм их регулирования [5, С. 28–29].

     Управление  образованием, в том числе и  муниципальным, стало в последние годы достаточно активно реформироваться, а также модернизироваться. На смену районным отделам образования и муниципальным департаментам пришли образовательные округа. Указанная административно-правовая (управленческая) составляющая с наряду достаточно интенсивно проходящим в России процессом урбанизации вызывают достаточно актуальную необходимость в теоретическом анализе создания образовательного пространства промышленного города, которое крайне необходимо при формировании современной концепции управленческой модели образования.

           С учетом высказанного выше мнения о понятии «образовательное пространство» уточним, что данное понятие введено в научную педагогическую лексику в конце 80-х годов и вошло позже в официальные документы (Закон об образовании). Оно отражает попытки сохранить федеральное единство в сфере образования при проведении его децентрализации с целью преодоления давления центробежных сил на региональную политику в сфере образования. В понятии «образовательное пространство промышленного города» проявляются некоторые новые реалии российского образования, адаптированного к экономическим, социальным изменениям. Можно ли назвать данное муниципальное образовательное пространство единым? Если под этим термином подразумевать непрерывное образование; следование требованиям образовательных стандартов, базирующееся на основе видового и типового многообразия, сохранение целостности и единства системы путем интеграции составляющих ее элементов; преемственность всех структурных элементов системы; взаимодополнение различных форм и типов обучения; удовлетворение социальных запросов населения, – то можно утверждать, что в городе сформировано единое муниципальное образовательное пространство. Оно служит средством свободного развития задатков и способностей, удовлетворения познавательных запросов и потребностей населения.

     Сегодня актуальна двуединая задача: готовить всесторонне развитую личность и, одновременно, носителя социальных функций, исполнение которых способствует развитию жизнедеятельности общественного организма. Выполнение этой задачи возможно лишь при создании реального единого образовательного пространства, общая цель и задачи которого конкретизируются в основных звеньях данной системы в зависимости от этапов становления личности. Достижение целей требует поступательного и целостного процесса непрерывного образования.

   Изучение  практики организации и деятельности муниципальных органов управления образованием в Поволжском округе (Самарская, Саратовская, Волгоградская области) позволяет сделать вывод о том, что наиболее интенсивно реформы в сфере образования проходит в г. Тольятти Самарской области. Это происходит путем создания единого образовательного округа, приходящего на смену районным отделам образования и городскому департаменту. При этом часть функций управления переходит непосредственно к самим учреждениям образования как главным составляющим ее структуры [20, С. 24].

     Общей тенденцией последних лет является развитие в муниципальных городах системы непрерывного образования, включающей в себя комплекс разноплановых, на первый взгляд, разнопрофильных учебных заведений: дошкольные учреждения, система общего образования, начальные и средние профессиональные учебные заведения, высшие учебные заведения и различные филиалы вузов. Связующей, системообразующей идеей такого объединения нам видится концепция непрерывного образования. Подсистема муниципального образования – органичная часть общей государственной системы. Ее назначение заключается в сохранении, передаче будущим поколениям национально-культурных традиций народов, населяющих тот или иной регион, формировании ценностных ориентаций и взглядов гражданина будущего. Однако в практике прослеживается еще немало изъянов и прежде всего, думается, они проистекают из недостатков в разработке вопросов управления. Как свидетельствует опыт развития системы общего, среднего специального и высшего образования, только продуманное, научно обоснованное управление служит эффективным механизмом обеспечения стабильности государства и общества, гарантом позитивных перемен.

     Система регионального образования и  муниципальная ее подсистема имеют  общие и особенные закономерности развития. Они вытекают из специфики регионов и диктуются стремлением сохранить единое российское образовательное пространство. Именно поэтому, на наш взгляд, главная задача российской образовательной политики на данном этапе определена таким образом: обеспечить современное качество образования на основе сохранения его фундаментальности и соответствия актуальным и перспективным потребностям личности, общества и государства. Такая установка предполагает изменение принципов, структуры и функций системы управления образованием как государственно-общественного феномена прежде всего на муниципальном уровне, поскольку, с одной стороны, он оказался наиболее чувствительным к произошедшим социокультурным и экономическим сдвигам; с другой – именно ему и делегированы новые, более широкие, чем прежде, полномочия, тем самым заложены потенциальные условия для его дальнейшего развития.

Литература

1. Старилов  Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 2. Книга первая: Субъекты. Органы управления. Государственная служба. Воронеж, 2001.
2. СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. №17. Ст. 1917; № 12. Ст. 1378.
3. СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
4. СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150.
5. Братановский С.Н., Царев Ю.Н. Муниципальная система образования в России: правовые основы организации и деятельности. М., 2003.
6. СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
7. Назаров В.Л. Модернизация муниципальной системы образования. М., 2002.
8. Матюшева Т. Н. Правовой статус гражданина Российской Федерации в сфере образования: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 1999.
9. Братановский С.Н. Системный анализ образовательной деятельности в России. Саратов, 2002.
10. Карогодзе М.Е. Социальная сфера и местное самоуправление. М., 1999.
11. Халфина Р.О. Роль права в повышении эффективности общественного производства // Советское государство и право. 1970. № 11. С. 6; Там же. Право и социальное управление. М., 1987.
12. Куранов А.К. Полномочия органов местного самоуправления в области образования: Дис. ... канд. юрид. наук. Липецк, 2003.
13. Баранчиков В.А. Местное самоуправление в Великобритании. М., 1984.
14. Еремян В.В. Местное самоуправление и муниципальное управление в Латинской Америке. М., 1993.
15. Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995.
16. Реформы местного управления в странах Западной Европы. М. ИНИОН РАН, 1993.
17. Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика. М, 1988.
18. СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
19. Нововведение в муниципальном управлении образованием: Пособие для руководителей и сотрудников муниципальных органов управления образованием / Под ред. Н.Д. Малахова. М., 1997.
20. Жилкин С.Ф. Социолого-педагогические аспекты управление образовательным пространством примышленного города // Педагогика. 2003.