Муниципальный уровень управления образованием

     Взаимодействуют все ОУ и между собой. В результате такого взаимодействия на территории местного самоуправления объективно возникает единый муниципальный образовательный комплекс, под которым мы понимаем совокупность всех ОУ, находящихся на территории местного самоуправления,независимо от их форм собственности и подчиненности. МСО в ее наиболее распространенном понимании, которую, на наш взгляд, целесообразнее называть системой муниципальных образовательных учреждений, является частью этого комплекса.

     Иногда  для обозначения совокупности взаимодействующих  между собой ОУ данной территории используется понятие «образовательное пространство». Оно вошло в широкое  употребление в период реформирования российского общества. В частности, в Законе об образовании (ст. 2) одним из принципов, на которых должна основываться государственная политика в области образования, провозглашено «единство федерального культурного и образовательного пространства». Насколько правомерно использовать этот термин в отношении отдельной единицы территории федерации, вопрос дискуссионный. Бесспорно лишь то, что его содержание на сегодняшней день является достаточно неопределенным, поэтому в исследовании мы будем его использовать только по мере оправданной необходимости.

     Однако  совершенно очевидно, что муниципальный  образовательный комплекс как модель субъектов образования на данной территории местного самоуправления не обеспечивает выполнения его основных функций. Отношения между ОУ и муниципальными органами в рамках такого комплекса не имеют регулярного и систематического характера, без чего невозможно обеспечить устойчивое и планомерное развитие муниципального образования как территориальной и человеческой общности.

     Для того, чтобы перевести взаимодействие внутри муниципального образовательного комплекса на уровень регулярных, устойчивых связей и отношений, позволяющих включить составляющие его элементы в процесс управления развитием всей совокупности как целостного единства в интересах населения данной территории, в научной литературе по проблемам муниципального образования [7, С. 52–54], [9, С. 216–219], [10, С. 64]содержатся разные доводы о необходимости создания в структуре муниципальной администрации или при ней – особого структурного подразделения.

     Так, В.Л. Назаров считает, что основной функцией такого структурного подразделения  должна стать, в соответствии с законодательной  нормой, координация деятельности и участия всех субъектов образования в развитии образовательной сферы муниципального образования, а в конечном счете – муниципального образования в целом. Правомерно ее назвать в обобщенном варианте координационной структурой [7, С. 54].

     При наличии такой структуры муниципальный  образовательный комплекс, по существу, приобретает характер системы, т.е. МСО становится вся совокупность ОУ и управленческих структур в границах данного муниципального образования.

     Такой подход к рассмотрению МСО позволяет  дать следующее ее определение.

     Муниципальная система образования – это совокупность всех образовательных учреждений, независимо от их форм собственности и административного подчинения, находящихся на территории данного муниципального образования, взаимодействующих между собой и с муниципальными органами управления образованием в интересах населения территории муниципального образования, ее комплексного развития [7, . С. 55–56]¹.

     Таким образом, управленческая деятельность муниципальной администрации в области образования, как было показано выше, имеет два основных направления:

     – непосредственное управление функционированием  и развитием системы общего образования;

     – координационное управление функционированием  и развитием системы профессионального  образования.

     Эти направления обуславливают необходимость  создания для управления МСО двух управленческих структур.

     Первая из них — муниципальный орган управления образованием – является обязательной структурой и в той или иной форме (отдела, управления и др.) существует в любом муниципальном образовании. Ее основные функции определяются компетенцией органов местного самоуправления в области образования, закрепленной Законом об образовании (п. 2 ст. 31), и включают:

     – планирование, организацию, регулирование  и контроль деятельности общеобразовательных  учреждений;

     – обеспечение гражданам, проживающим на данной территории, возможности выбора общеобразовательного учреждения и др.

     В крупных городах, сохраняющих административное деление, орган имеет разветвленную иерархическую структуру, включающую районные подразделения.

     Вторая – координационная структура – необходима только в муниципальных образованиях, в которых существует развитая сеть профессиональных ОУ, прежде всего, в крупных городах. Специфика такой структуры заключается в том, что она по самой своей сути является органом самоорганизации территориального сообщества (как муниципальная администрация в целом). Не имея рычагов прямого администрирования по отношению к субъектам самоуправления, она призвана обеспечить условия для их добровольного и заинтересованного участия в совместной деятельности по решению задач комплексного развития территории.

     Координационная структура МСО должна выполнять  комплекс специфических функций:

     – мониторинг и анализ потребностей производственной и социальной сфер города;

     – формирование социального заказа на профессиональное образование в интересах города;

     – создание условий для оптимального выполнения социального заказа города посредством образовательных услуг МСО;

     – мониторинг и анализ результатов  деятельности МСО по удовлетворению кадровых потребностей города [5, С. 20–21].

     Таким образом, эта управленческая структура  по существу выступает  
посредником между социально-производственной и образовательной сферами города; координирует процесс удовлетворения потребностей города посредством образовательных услуг, предоставляемых ОУ МСО. Иначе говоря, она выполняет две основные функции:

     а) посредническую;

     б) координационную.

     В.Л. Назаров, учитывая специфику содержания деятельности данной структуры, считает  целесообразным дать ей наименование Центрального кадрового агентства (ЦКА) [7, С. 128].

     Учитывая  чрезвычайную сложность социальных систем, к числу которых относится  и МСО, можно рассмотреть множество  таких систем, стоящих по отношению к ней на более высоком уровне.

     Однако  определяющими для нее выступают две системы.

     Во-первых, МСО является подсистемой государственной системы образования. Последняя устанавливается государством, и все ее системообразующие элементы и связи закрепляются законодательными нормами, обязательными для соблюдения на всей территории страны и на всех уровнях ее государственного устройства. Законодательно устанавливаются и «степени свободы» различных субъектов образования, в рамках которых они могут проявлять инициативу и творчество в области образования. МСО как образовательная подсистема, с одной стороны, структурно и функционально изоморфна «большой» системе образования, а с другой – имеет свою специфику в пределах компетенции соответствующего уровня власти и управления.

     В то же время МСО функционирует  на особом уровне государственного устройства – уровне местного самоуправления. Местное самоуправление представляет собой специфическую систему организации жизнедеятельности населения на данной территории, включающую разнообразные органы и институты, которые функционируют как единый целостный механизм и обеспечивают организационную обособленность, автономность местного самоуправления от государственных властных структур. МСО является одной из важнейших подсистем этой системы, ее неотъемлемой частью.

     Обе «большие» системы – образовательная и социальная – обуславливают системные характеристики МСО, оказывают существенное влияние на ее функционирование и развитие.

     В соответствии с этим, экстраполируя  общие характеристики системы образования на МСО, можно отметить, что она также объективирована, «выделена из окружающей среды» предметно выраженными элементами и системообразующими отношениями и взаимосвязями между этими элементами. Однако они имеют специфику.

     Основными элементами МСО, согласно ее определению, являются ОУ, находящиеся на территории местного самоуправления, со всем их материально-техническим оснащением; управленческие структуры муниципальной администрации, занимающиеся проблемами образования, а также работники этой сферы и потребители образовательных услуг – обучающиеся, проживающие в данный период времени на данной территории.

   В каждом конкретном регионе или населенном пункте система образования страны репрезентирована определенным количеством ОУ разного уровня образования. При этом могут быть представлены далеко не все потенциально возможные их типы и виды, что обусловлено многими причинами: культурными традициями территории, ее демографическими особенностями, уровнем развития производственной сферы в прошлом или в настоящем и др. [5, С. 23–24]

     В наибольшей степени количественная и качественная представленность возможной системы образования, как уже отмечалось, характерна для крупных городов, в наименьшей – для сельской местности. Так в нашей стране сложилось исторически, в отличие от многих западных стран, где профессиональные учебные заведения в основном расположены в провинции или в предместьях больших городов.

     Это, в частности, означает, что возможности  различных МСО в удовлетворении интересов и потребностей населения данной территории могут существенно отличаться и количественно, и содержательно.

     Учитывая  установленную конституированную  и организационно-правовую связанность  МСО, с одной стороны, с государственной  системой образования (в субъектах Российской Федерации), с другой – системой местного самоуправления, представляется целесообразным рассмотреть проблемы разграничения компетенции между указанными системами и МСО.

     Необходимость разделения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления связана, прежде всего, с тем, что они имеют  неодинаковые возможности оценки факторов, влияющих на содержание управленческих решений в данной области. Так, орган государственной власти, «имея возможность более полно учесть все разнообразные факторы общего характера, не может предусмотреть всех деталей применения вынесенного решения, всех дополнительных обстоятельств, связанных с индивидуальными особенностями каждого отдельного случая»[11, С. 6]. С другой стороны, органы местного самоуправления так же не всегда могут иметь полное представление об общих пропорциях, о структуре хозяйства в целом, о тенденциях и закономерностях его развития, об участии страны в международном разделении труда в области образования.

     Справедливо полагать, что отнесение мелких вопросов к компетенции органов государственной власти приводит к замедлению их решения, втягивает в этот процесс большое количество инстанций. Если дело движется снизу вверх по длинной цепочке органов государственной власти и органов местного самоуправления, то информация, содержащаяся в представляемых проектах решений устаревает; вышестоящие инстанции просто штампуют представления нижестоящих; работа ряда МОУО приобретает формальный характер [12, С. 45–46].

     Законодательство  зарубежных стран также исходит  из необходимости четкого разделения полномочий в области образования между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Так, общегосударственные органы власти наделяются там только полномочиями по определению общей политики в области образования; координации деятельности министерств и агентств; образованию региональных и местных органов образования; определению требований и критериев, которым должны отвечать высшие учебные заведения. Кроме этого, они осуществляют финансовую поддержку как государственного, так и частного сектора высшего образования, а также частичный контроль за расходованием финансовых средств; обеспечивают абитуриентов информацией о возможностях высшего учебного заведения. При этом, несмотря на то, что управленческие функции центральных и местных органов строго разграничены, ряд одних и тех же вопросов, например, финансирование, контролируются и теми и другими органами управления. Это объясняется единством системы образования в демократических государствах [13, С. 12–15], [14, С. 24–26], [15, С. 18–29], [16, С. 10–12], [17, С. 17–18].

     Новый Закон «0б общих принципах организации  местного самоуправления» от 6 октября 2003 года достаточно четко определяет перечень вопросов местного значения в области образования, которые подведомственны исключительно органам местного самоуправления и в осуществление которых органы государственной власти вторгаться не имеют права. К ним относятся: организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных исключительно к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на муниципальных территориях; а также организация отдыха детей в каникулярное время (п. 1 ст. 15 и п. 13 ст. 16) [18].