Муниципальный уровень управления образованием¹

С.Ю. Дубровина, преподаватель Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина, кандидат юридических наук  

     В соответствии с Конституцией РФ публичная  власть в России имеет двухуровневую  структуру: государственный уровень (органы государственной власти и местный (муниципальный) уровень (органы местного самоуправления, в том числе местная администрация). На уровне местного самоуправления создаются исполнительные органы негосударственного характера, так как органы местного самоуправления не входят в систему органов исполнительной власти. Однако для того, чтобы увидеть систему организации образования в комплексе, целесообразно рассмотреть вопросы организации и деятельности муниципальных органов управления образованием; исследовать проблемы реализации прав граждан в сфере управления муниципальным образованием[1, с. 197]. Актуальность исследования выше обозначенного аспекта объясняется и тем обстоятельством, что на уровне местного самоуправления реализуется более 70% всей образовательной деятельности.

     Оценивая  роль и место муниципальной системы  образований (МСО) в системе образования  России, необходимо прежде всего рассмотреть  вопрос о том, что включает в себя понятие «местное самоуправление».

     В Федеральном законе от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» оно определяется как «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации, самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»[2].

     В новом Законе от 16 сентября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление характеризуется как «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами, субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций»[3].

     В соответствии с положениями федеральных  законов о местном самоуправлении (1995, 2003 гг.) граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы. Компетенция этих органов должна обеспечивать возможность самостоятельно решать все вопросы местного значения в соответствии с основной задачей данного уровня власти – реализации совместных интересов жителей муниципального образования. Согласно указанным федеральным законам к вопросам местного значения отнесены практически все сферы (области) непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, включая социально-экономическое развитие муниципального образования.

     Исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления является администрация муниципального образования или муниципальная (местная) администрация, которая возглавляется главой администрации (главой муниципального образования). Администрация является юридическим лицом, а ее акты, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования органами, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от подчиненности и форм собственности, должностными лицами и гражданами.

     Внутренняя  структура местной администрации  зависит от функций, которые она должна выполнять, и инфраструктуры, находящейся в ее распоряжении. Поэтому при определении структуры местной администрации основными критериями являются управленческие. В составе администрации на основании постановлений главы муниципального образования создаются комитеты, управления, отделы и другие структурные подразделения различного функционального назначения, непосредственно подчиненные главе администрации.

     Поскольку образовательные учреждения есть во всех муниципальных образованиях, одним из обязательных структурных подразделений муниципальной администрации является местный (муниципальный) орган управления образованием (МОУО), который может иметь форму управления, отдела и др. – в зависимости от масштабов решаемых им задач. Создание таких структур фактически предписано органам местного самоуправления Законом об образовании [4], так как о них многократно упоминается в различных статьях Закона.

     В частности, полномочия органов местного самоуправления по созданию и ликвидации МОУО и (или) самоуправляемых школьных округов, определению их структуры и полномочий, назначению и увольнению по согласованию с государственными органами управления образованием руководителей МОУО закреплены в п. 5 ст. 32 Закона об образовании [4].

     Следует подчеркнуть, что согласно п. 3 ст. 37 указанного Закона МОУО могут создаваться  по решению соответствующих органов местного самоуправления, ими же утверждаются положения, определяющие правовой статус указанных органов. Так, например, Положение о Комитете по образованию администрации г. Саратова утверждено постановлением мэра Саратова от 21 июля 2003 г. № 598. В соответствии с названным актом Комитет по образованию администрации г. Саратова является муниципальным органом управления образованием на территории г. Саратова, его деятельность направляет и координирует заместитель мэра города по социальной сфере. К основным задачам Комитета отнесены: планирование и контроль за выполнением мероприятий, обеспечивающих охрану жизни и здоровья детей, подростков в образовательных учреждениях (совместно с органами здравоохранения, (госэпиднадзора, госпожнадзора, внутренних дел); контроль за выполнением государственных образовательных стандартов, нормативов и реализаций образовательных программ в муниципальных образовательных учреждениях города в соответствии с законодательством; организация работы с детьми и подростками, имеющими затруднение в обучении, патологию в развитии; контроль за деятельностью муниципальных специальных коррекционных образовательных учреждений; разработка и реализация программ развития дошкольного и дополнительного образования детей; организация работы по жизнеустройству детей, оставшихся без попечения родителей; охрана прав несовершеннолетних; обеспечение воспитательной работы с детьми и подростками; организация летнего отдыха, досуга школьников, работы по месту жительства; развитие международного сотрудничества в системе образования. В соответствии с разделом IV комитет возглавляет председатель, назначаемый на должность на конкурсной основе и освобождаемый от должности мэром [5, С. 11–12.].

     Сфера организационно-управленческой деятельности МОУО определяется компетенцией органа местного самоуправления в области образования, которая согласно п. 7 ст. 6 Федерального закона о местном самоуправлении (1995г.) [6] ограничивается «организацией, содержанием и развитием муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования».

     Однако  тем же пунктом ст. 6 к ведению  местного самоуправления отнесено и «комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования», которое предполагает организационное взаимодействие со всеми расположенными на данной территории предприятиями, организациями и учреждениями, включая и образовательные, причем независимо от их подчиненности и форм собственности.

     Правовую  основу для преодоления данного  противоречия дают статьи 31 и 32 этого  же закона, которые определяют основные принципы взаимодействия органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями как находящимися, так и не находящимися в муниципальной собственности. По отношению к первым органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок их деятельности, осуществляют контроль и т.д.; по отношению ко вторым – они «вправе координировать» их участие в комплексном социально-экономическом развитии территории.

     В реальной практике МОУО повсеместно (даже если есть исключения, они не меняют общей картины) унаследовали область управленческой компетенции и функции городских и районных отделов народного образования, на основе которых они и были созданы. А поскольку в ведении гороно и районо традиционно находились только общеобразовательные учреждения, именно эта часть ОУ, находящихся на территории муниципального образования, перешла в ведение МОУО. Причем, в первую очередь те из них, которые были переведены в муниципальную собственность, т.е. муниципальные общеобразовательные учреждения.

     Формально, на первый взгляд, это подкрепляется  Законом об образовании, который устанавливает, что органы местного самоуправления ответственны, прежде всего, «за реализацию прав граждан на получение установленного настоящим Законом обязательного основного общего образования» (п. 1 ст. 31), а к их компетенции отнесено, в частности, «обеспечение гражданам, проживающим на соответствующих территориях, возможности выбора общеобразовательного учреждения» (п. 2 ст. 31).

     Однако, с другой стороны, пунктом 1 ст. 31 закрепляется и ответственность «за ежегодную публикацию среднестатистических показателей о соответствии федеральным и местным требованиям условий осуществления образовательного процесса в образовательных учреждениях, расположенных на подведомственной им территории»¹, что фактически означает, по крайней мере, контроль за всеми, а не только общеобразовательными учреждениями на данной территории. Так же можно трактовать и некоторые положения п. 2. той же статьи, где очерчивается область исключительной компетенции органов местного самоуправления:

   1) планирование, организация, регулирование  и контроль деятельности местных  (муниципальных) органов управления  образованием, образовательных учреждений в целях осуществления государственной политики в области образования; использование государственных и муниципальных образовательных учреждений, объектов культуры и спорта в интересах образования...» [7, С. 49–50].

     2) кроме того, органам местного  самоуправления Законом об образовании дано право регулирования отношений собственности в системе образования, установления дополнительных налогов и льгот, стимулирующих развитие образования, формирования местных бюджетов в части расходов на образование [8, С. 151].

     Таким образом, МОУО взяли на себя только часть функций в области образования, делегированных местному самоуправлению законодательством. Их компетенция охватывает вопросы организации, содержания и развития муниципальных ОУ. За пределами их компетенции остались:

     – общеобразовательные учреждения, не находящиеся в муниципальной собственности, по отношению к которым муниципальный орган управления образованием в лучшем случае выполняет контрольно-статистическую функцию;

     – учреждения профессионального образования, которые на сегодняшний день в  своем подавляющем большинстве находятся в ведении Министерства образования и науки РФ либо органа управления образованием субъекта Федерации, либо других министерств и ведомств [5, С. 14–15].

     В связи с этим, под «муниципальной системой образования» обычно понимается совокупность муниципальных ОУ, находящихся во взаимосвязи как между собой, так и с местным органом управления образованием. Причем в некоторых случаях (например, в крупных городах, сохраняющих районное административное деление) этот орган может быть представлен иерархически взаимосвязанными управленческими структурами.

     В то же время, как отмечалось выше, практически  на территории любого муниципального образования всегда есть ОУ, не находящееся  в прямом ведении местного самоуправления, хотя их количественные и качественные характеристики могут существенно различаться в разных муниципальных образованиях: это дошкольные ОУ, находящиеся на балансе предприятий и организаций; общеобразовательные учреждения областного подчинения; ведомственные учреждения начального, среднего и высшего профессионального образования; государственные вузы Министерства образования и науки РФ, их филиалы и др. По отношению к ним муниципальная администрация не имеет рычагов прямого воздействия: она не может создавать или ликвидировать, изменять их организационную структуру и направленность деятельности, влиять на руководство и т.д. Однако ей законодательно дано право взаимодействия с ними в интересах муниципального образования, и такое взаимодействие ОУ данной территории с местной администрацией в той или иной форме реально устанавливается во всех муниципальных образованиях.