Основы методов и форм организации контроля за деятельностью органов муниципального управления

— вносить в случаях, если органы местного самоуправления г.Воткинска, должностные лица местного самоуправления в установленные сроки не выполнят рекомендаций органа государственного специального надзора, представления в органы государственного правового надзора.

Органы государственного специального надзора не имеют права на вмешательство в дела МО «г.Воткинск» за пределами их компетенции. Они также не вправе отдавать органам МО «г.Воткинск», должностным лицам местного самоуправления распоряжения по решению местных задач.

Орган государственного правового надзора по собственной инициативе или по представлению органов государственного специального надзора обязан опротестовать противоправные решения местных властей МО «г.Воткинск» и требовать их отмены или изменения. При невыполнении собственных обязательных задач и возложенных задач МО «г.Воткинск» или обязательств, при нарушении в выполнении уставных задач орган государственного правового надзора вправе призвать органы местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления МО «г.Воткинск» к принятию необходимых мер.

Местное   самоуправление МО «г.Воткинск»  может   подавать   административно-судебной власти жалобы на решения исполнительных органов  государственной власти, принятые хотя и на основании законов, но повлекшие за собой нарушение права на самоуправление. В этом случае проводится проверка конституционности законов. Если судебный орган при рассмотрении дела в любой инстанции пришел к выводу о несоответствии закона, примененного в рассматриваемом деле, Конституции Российской Федерации, то он обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности данного закона.

Инициатива административного  контроля необязательно должна исходить от административных органов. Подвергшиеся дискриминации со стороны действий местной власти МО «г.Воткинск» физические или юридические лица могут обратиться к административному руководству соответствующего органа местной власти с жалобой на действия местных органов власти, просьбой принять меры к отмене или изменению решения, наносящего ущерб.

В отдельных случаях  в целях гласности и объективности  рассмотрения конфликтов между местными органами власти МО «г.Воткинск» и  населением может передаваться административной комиссии — автономному коллегиальному органу местной власти. Такая форма предоставляет участникам конфликта более полную гарантию объективного рассмотрения их дела.

3. Судебный контроль 

Судебный контроль носит  дополнительный характер по отношению  к административному контролю. Граждане, проживающие на территории МО «г.Воткинск», органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления МО «г.Воткинск» вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления МО «г.Воткинск» и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций. Судебный контроль является более формализованным, чем другие виды контроля, подробность процессуальных норм гарантирует беспристрастность и эффективность судебного контроля, хотя их соблюдение дорогостояще и существенно замедляет контроль. Независимый статус судьи призван обеспечить законность, непредвзятость, справедливость и объективность судебного контроля. Судебная форма контроля действий местных властей МО «г.Воткинск» является самой объективной, но в то же время самой медленной и дорогостоящей. Поэтому судебный контроль нецелесообразно использовать в качестве основного средства контроля.

4. Публичный контроль

Для осуществления реального  и эффективного контроля необходимо, чтобы соответствующие органы и  заинтересованные лица могли легко  заметить и установить незаконные или  наносящие ущерб действия местных  властей МО «г.Воткинск». Также важно, чтобы каждый мог увидеть факты неправильных действий, их причины, мотивы, цели, преследуемые представителями местных властей МО «г.Воткинск». Таким образом, эффективность любой системы административного контроля основывается не только на наличии определенных органов и методов контроля, но и на максимально доступном и ясном понимании гражданами и организациями действий администрации МО «г.Воткинск». Общественные интересы будут обеспечены наилучшим образом в том случае, если население МО «г.Воткинск» будет иметь доступ к максимально большему объему информации. Поэтому к числу всех форм контроля административной деятельности необходимо отнести информацию о внутреннем процессе функционирования местной власти МО «г.Воткинск», то есть гласность ее работы.

Важным средством обеспечения публичного контроля является опубликование актов местного самоуправления МО «г.Воткинск». Это позволяет заинтересованным физическим и юридическим лицам получить необходимую им информацию, которой их часто пытаются лишить. Информированность общественности создает предпосылки к тому, что если решение местных органов власти МО «г.Воткинск» противоречит интересам населения, носит незаконный характер, то такое решение будет обжаловано с помощью средств судебного, административного или политического контроля.

3. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

3.1. Существующие проблемы в организации контроля 

Рассмотрим проблемы, возникающие в области контроля за исполнением служебных документов Администрации г.Воткинска.

Администрация  г.Воткинска   в   целом   имеет   сложную   и разветвленную  структуру.  В  составе   Администрации   г.Воткинска функционируют   департаменты,   управления,   комитеты   и   отделы.    Если рассматривать структуру администрации, то сразу бросается в глаза,  что  это линейно-функциональная структура с большим числом  уровней  управления.  Вся структура  администрации  сверху  вниз  пронизана  контролем,   где   каждый вышестоящий уровень контролирует нижестоящий.

Кроме того, в структуре  имеются  особо  выделенные  элементы  системы контроля:

-   сектор контроля  исполнения Указов  и  распоряжений  Главы  Администрации и постановлений  и распоряжений Администрации МО «г.Воткинска»;

-    контрольно-аналитический  отдел;

-   отдел инспектирования.

Основной  целью  подсистемы  контроля  исполнения  нормативно-правовых актов является обеспечение эффективности управления на  основе  слежения  за сроками, объёмами и качеством исполнения  принятых  управленческих  решений, принятия своевременных мер по выполнению этих решений.

На  основе  анализа  документов  и  наблюдения  за  работой   Главного контрольного управления, были выявлены несколько  основных  направлений совершенствования контроля за исполнением нормативно-правовых документов  на уровне аппарата Администрации г.Воткинска.

Согласно принципу производности, все функции, записанные в положении  о структурном  подразделении  должны  быть  производны  от  главных   функций, возложенных на  структурное  подразделение  более  высокого  уровня.  Анализ положений о  структурных  подразделениях  Главного  контрольного  управления Администрации г.Воткинска выявил грубое нарушение этого принципа  в результате  формального  подхода  к  составлению  положений  о   структурных подразделениях Главного контрольного управления. Положение – это  не  только нормативный   документ,   определяющий   организационно-правовое   положение структурного  подразделения   в   системе   управления,   но   и   документ, регламентирующий   деятельность  структурного   подразделения   на   основе рационального  распределения  и  взаимоувязки  целей   и   функций   системы государственного управления между органами и структурными подразделениями.

По  нашему  мнению,  список   задач   в   положении   о   структурном подразделении должен быть  исчерпывающим,  т.  е.  не  должно  быть  пунктов «выполняет другие поручения руководства», так  как  то  что  не  не  находит отражения в задачах Главного контрольного управления, не может  иметь  места в каком-либо его  структурном  подразделении.  Появление  данного  пункта  в задачах задач структурного подразделения приводит к тому, что перечни  задач перестают иметь какое-либо значение, работникам  известно  лишь  то,  что  в данный   момент   поручает   руководитель.   Составление   положений   носит бюрократический характер и предпринимается лишь  для  того,  чтобы  избежать замечаний со стороны контрольных органов.

Таким образом, формальный подход к составлению  положений  о  задач  о структурных подразделениях Главного  контрольного  управления  Администрации г.Воткинска, а, следовательно, и должностных инструкций, приводит  к неэффективному разделению  труда,  дублированию  функций.  Все  это  снижает эффективность функционирования органа управления в целом.

В связи с  вышеизложенным  можно  рекомендовать  руководству  Главного контрольного  управления  Администрации   г.Воткинска   составление положений  о  структурных  подразделениях  на  основе  функционально-целевой модели органа управления. Что дает возможность четкого распределения  задач, функций, прав и обязанностей структурных подразделений,  а  значит  повышает эффективность органа управления, так как четкое  разделение  труда  один  из признаков бюрократии (в лучшем смысле слова).

На  основе  анализа  документов  проверок  муниципальных  образований г.Воткинска нами было  выявлено  еще одно  серьезное несоответствие практики деятельности Главного контрольного управления и теории  управления. Несоответствие  заключается  в  нарушении   общего   принципа   контроля   – всесторонности контроля.

Действия  Главного  контрольного  управления  основываются  на  теории «контрольного  факта»,  теории,  которая   уже   не   отвечает   требованиям современного контроля.

Во всех учреждениях  происходят явления, заслуживающие как  позитивной, так и негативной оценки. Каждое учреждение имеет сильную  и  слабую  стороны своей деятельности. Следовательно, сущность контроля  состоит  не  только  в установлении теневых сторон деятельности, но, прежде  всего,  в  определении соотношения позитивных и негативных сторон.

Контроль,  фиксирующий  только  так  называемые  «контрольные  факты», может  легко  привести  к  сведению  счетов.  Так  как  в  любом  интенсивно работающем учреждении тщательный и мелочный контроль  может  обнаружить  ряд «контрольных фактов», представляющих второстепенный и побочный результат  на фоне плодотворной и в принципе правильной  деятельности.  Однако  если  этот фон полностью игнорировать, то  акт  проверки  может  быть  использован  как исходный документ для несправедливых персональных репрессий.

Если  контроль  ставит  целью  единственно  получение  материала  для протокола поверки, то контролер  должен  позаботиться  о  том,  чтобы  найти данные для выводов.  До  тех  пор  пока  будет  господствовать  взгляд,  что контролер должен  отмечать  только  обнаруженные  недостатки  и  отклонения, квалифицированный контролер будет стремиться это выполнять   и  таким  путем поставлять  дезинформацию.   Поскольку   любая   человеческая   деятельность связана  с погрешностями ошибками,  поскольку в   каждом   контролируемом учреждении есть недостатки. Чем квалифицированнее контролер, тем  больше  он найдет  недостатков.  Однако  из-за  того,  что  этому  большому  количеству недостатков  нельзя  противопоставить  никаких   позитивных   сторон   (хотя контролер и видел их в большом количестве), протокол проверки,  составленный по принципу «контрольного  факта»,  дает  информацию  только  о  дедуктивных способностях  контролера.   Никакой   информации   о   достоинствах   работы учреждения  из  представленного  контролером  документа  почерпнуть  нельзя.

Если бы в  основу  контроля  был  положен  принцип  всесторонности, отвергающий картину кривого зеркала  и  требующий  раскрытия  действительной картины,  которая  дает  представление  о  совокупности  всей   деятельности учреждения, то результаты контроля выглядели бы по-иному.

Количество всевозможных  предписаний  неимоверно  разрослось,  а  если принять  во  внимание  многочисленные  и  частые   их   изменения,   то   ни руководитель, ни подчиненный, ни  контролирующий,  ни  контролируемый  не  в состоянии все их  знать  и  учесть.  Независимо  от  этого  само  количество предписаний  приводит  к  тому,  что  директивные  органы,   устанавливающие инструкции, не в состоянии надлежащим образом их скоординировать,  а  иногда и просто согласовать. Полностью признавая постулат  соблюдения  правопорядка в современных условиях, иногда необходимо проявить терпимость к  отступлению от  предписания,  т.к.  случается,  что  это  отступление   в   определенных ситуациях  неизбежно.  «Контрольный  факт»   не   оказывает   стимулирующего воздействия  на  темп  модернизации,  в  отдельных  случаях  он   сдерживает регресс, а в других случаях (из-за слепого  следования  предписаниям)  может стать фактором застоя и консерватизма, т.е. регресса. Немедленная  поддержка какого-либо усовершенствования, изучение его  генезиса  и  условий,  словом, полная и глубокая его разработка, а в дальнейшем популяризация того,  что  в противоположность  негативному   контрольному      факту   представляло   бы позитивный «контрольный факт», имеют огромную общественную ценность.

Административный  контроль   может   обнаруживать   и   разрабатывать позитивные контрольные факты, поскольку для выявления как негативных, так  и позитивных контрольных фактов требуется тот  же  самый  объем  знаний.  Если административный  контроль   настолько   изучил   учреждение,   что   собрал основательно   документированный   негативный   материал,   то   он   обычно располагает и позитивными фактами  в  таком  объеме,  что  составление  акта проверки со всесторонним освещением фактов  не  потребует  слишком  большого усилия. Оно рентабельно и оправдано как с точки зрения  принципов  науки  об администрировании, так и с позиций задач контроля  как информационного органа,  поскольку  дополнение  негативных  фактов  положительными  заменяет дезинформацию целостной информацией.

В   современных   направлениях   теории   организации   все   сильнее подчеркивается принцип  оптимизации  действий.  Даже  в  рамках  абсолютного правопорядка и полного соответствия предписаниям  существует,  как  правило, не  один,  а  много  способов  решения  вопросов,  с  которыми  сталкивается администрация.