Основы методов и форм организации контроля за деятельностью органов муниципального управления

Таков порядок  осуществления административного  контроля за местным самоуправлением. Этот контроль является постоянным и  присутствующим во всех областях взаимодействия государственной власти и местного самоуправления лишь в рамках административной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Российская дуалистическая модель взаимоотношений, как уже показывалось, вполне может быть преобразована именно в такую модель, и ряд новаций Федерального закона 2003 г. в этом плане показателен. Статья 21 Федерального закона 2003 г. не определяет процедур государственного контроля за местным самоуправлением в сфере делегированных полномочий. Она лишь устанавливает, что такой контроль осуществляется и органы местного самоуправления не должны ему препятствовать. Но в случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Органы местного самоуправления обязаны выполнить данные предписания, а если они не согласны с ними, то вправе обратиться в суд.

Федеральный закон 2003 г. устанавливает, что если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, то отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно исполняться органами государственной власти.¹⁰ Более того, органами государственной власти в любом муниципальном образовании может быть создана так называемая временная финансовая администрация, которая в течение года может управлять данной территорией. Подобная норма является неоправданным вмешательством в сферу местного самоуправления. Можно изъять бюджетные ресурсы, можно отстранить от должности тех или иных лиц, приостановить полномочия органа местного самоуправления и т.п., но осуществление местного самоуправления органами или должностными лицами государства прямо нарушает его самостоятельность (по смыслу ст. 12 Конституции Российской Федерации) и свидетельствует о встраивании местного самоуправления в систему государственной власти, в том числе и путем установления форм административного контроля за его деятельностью.

Поэтому в целом  следует поддержать позицию, что  сложившаяся ситуация требует поиска дополнительных правовых механизмов контроля за законностью решений органов местного самоуправления, обеспечивающих оперативные правовосстановительные меры, эффективную защиту публичных интересов и прав конкретного гражданина. Одним из таких механизмов может являться административный контроль за законностью правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществляемый органами государственной власти. Органы государственной власти и органы местного самоуправления не находятся в отношениях субординации, поэтому административный контроль может устанавливаться здесь только в определенных узких пределах¹¹.

Помимо административного  контроля, государство сохранило  во взаимоотношениях с местным самоуправлением  две другие основные формы государственного контроля за его деятельностью - прокурорский надзор и судебный контроль.

Статья 51 Федерального закона 1995 г. и аналогичная по смыслу ст. 77 Федерального закона 2003 г. устанавливают, что прокуратура Российской Федерации  осуществляет надзор за исполнением  федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Исполнение законов органами местного самоуправления и их должностными лицами, а также соответствие издаваемых ими правовых актов законам является составной частью предмета прокурорского надзора.¹²

В случае выявления  несоответствия положений правового  акта органа местного самоуправления или его должностного лица закону либо нарушений закона в деятельности указанных субъектов, а также несоблюдения ими прав и свобод человека и гражданина прокурор использует предусмотренные законом правовые акты реагирования на допущенные нарушения. На противоречащий закону либо нарушающий права человека и гражданина правовой акт местного самоуправления прокурором приносится протест либо в орган местного самоуправления, либо должностному лицу органа местного самоуправления, в зависимости от того, кто является субъектом, издавшим правовой акт. Закон "О прокуратуре Российской Федерации" не уточняет вопрос о характере правового акта, подлежащего опротестованию, предоставляя, таким образом, прокурору возможность принесения протеста как на правовой акт индивидуального характера, так и на нормативный правовой акт, не соответствующие закону.

Орган или должностное  лицо местного самоуправления должны в течение месяца со дня внесения представления принять конкретные меры по устранению нарушений закона, указанных в представлении, причин этих нарушений и способствующих им условий, а также сообщить прокурору в письменной форме о результатах принятых мер. Усмотрев в действиях должностного лица местного самоуправления состав преступления или административного правонарушения, прокурор выносит постановление о возбуждении соответственно уголовного дела или производства об административном правонарушении.

Согласно Закону "О прокуратуре Российской Федерации" альтернативой принесения протеста для прокурора является обращение  в суд с требованием о признании  незаконным правового акта местного самоуправления. Закон предоставляет возможность прокурору по своему усмотрению избирать процедуру, в рамках которой должна быть восстановлена законность: опротестование в порядке надзора либо обращение в суд. Прокурор также обращается в суд, если принесенный им протест был необоснованно отклонен или не был рассмотрен в установленные законом сроки.

Заявление прокурора  о признании противоречащими  закону нормативного правового акта местного самоуправления или индивидуального  правового акта (при условии отсутствия гражданско-правового спора) рассматривается судом в порядке, установленном для дел, возникающих из административно-правовых отношений. При наличии гражданско-правового спора заявление прокурора о признании противоречащим закону индивидуального правового акта рассматривается в порядке искового производства.

В случае нарушения  органом или должностным лицом  местного самоуправления прав и свобод человека и гражданина, которые защищаются в порядке гражданского судопроизводства, прокурор в предусмотренных законом  случаях предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в защиту интересов пострадавших. Прокурор становится процессуальным истцом, когда пострадавшие по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не могут лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда личное участие в процессе невозможно в силу того, что нарушены права и свободы значительного числа граждан, или когда нарушение приобрело особое общественное значение.

Прокурор управомочен  защищать нарушенные права юридических и физических лиц, используя при этом установленные законом формы и процедуры. Он имеет в своем распоряжении эффективные механизмы, в результате применения которых восстанавливаются нарушенные права граждан, отменяются неправомерные акты органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Статья 52 Федерального закона 1995 г. и аналогичная по смыслу ст. 78 Федерального закона 2003 г. говорят  о том, что решения, принятые путем  прямого волеизъявления граждан, решения  и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

Указанные статьи конкретизируют положение ч. 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации, согласно которому решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Порядок обжалования регламентируется Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. N 4866-1¹³ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"¹⁴, а также Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации и Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Для дел об обжаловании  действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, законодательством установлена альтернативная подведомственность. Гражданин вправе обратиться с жалобой непосредственно в суд либо к вышестоящему в порядке подчиненности муниципальному органу, должностному лицу (при условии их наличия), если он считает, что его права и свободы нарушены неправомерными действиями (решениями) органов или должностных лиц местного самоуправления. Вышестоящие в порядке подчиненности орган или должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если в течение этого срока гражданином не получен ответ на жалобу либо в ее удовлетворении отказано, он вправе обратиться в суд.

Предметом обжалования  являются действия (бездействие), решения  органов и должностных лиц  местного самоуправления, а также официальная информация, послужившая основанием для совершения действия или принятия решения, в результате которых нарушены права и свободы гражданина. Под нарушением прав и свобод гражданина понимается не только прямое нарушение, но и создание препятствий для их осуществления гражданином, незаконное возложение на него какой-либо обязанности или незаконное привлечение к какой-либо ответственности.

Закон "Об обжаловании  в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" определяет официальную информацию как письменные или устные сведения, повлиявшие на осуществление прав и свобод гражданина и представленные в адрес государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), с установленным авторством данной информации, если она признается судом как основание для совершения действий либо принятия решений.¹⁵

Предметом обжалования  в суд могут быть правовые акты как индивидуального, так и нормативного характера, нарушающие права и свободы гражданина. Граждане-предприниматели и юридические лица вправе обжаловать незаконные действия и решения, в том числе правовые акты ненормативного характера, в арбитражный суд.¹⁶ Если права указанных субъектов нарушаются нормативным актом местного самоуправления, то жалоба на такой правовой акт должна рассматриваться судом общей юрисдикции.

Как свидетельствует  судебная практика, наибольшее количество дел, в которых обжалуются действия органов и должностных лиц местного самоуправления, относится к сфере жилищных правоотношений. Это связано с тем, что в распоряжении органов местного самоуправления находится муниципальный жилищный фонд и именно они ведают порядком и очередностью предоставления жилья гражданам. Поэтому нередки случаи, когда в результате незаконных действий органов местного самоуправления в этой сфере нарушаются права граждан, восстановить которые можно через суд.

Действия органов местного самоуправления, повлекшие нарушения прав граждан, признаются судом неправомерными и подлежат отмене. Следует указать, что, если в результате такого нарушения лицу был причинен материальный или моральный вред, оно вправе предъявить иск в суд, привлекая орган местного самоуправления к гражданско-правовой ответственности, связанной с возмещением причиненного вреда.

1.3. Зарубежный опыт государственного контроля в сфере местного самоуправления

Опыт современных зарубежных государств вне зависимости от той  или иной концепции организации публичной власти на местах говорит о преобладании позиции, связующей самоуправление с государством. Рассмотрим некоторые модели местного самоуправления в аспекте проблемы контроля государства в сфере местного самоуправления.

В соответствии с англосаксонской системой, на местах существуют выборные органы общей компетенции и сельские сходы (т.е. местное самоуправление существует на всех уровнях ниже государства), отсутствуют административно-территориальных единицы общего характера которые принимают решения по местным вопросам и избирают некоторых должностных лиц. Отсутствует соподчиненность муниципальных органов. Чиновники местных органов общей компетенции государственными органами на места не назначаются, но это не означает отсутствия всякого государственного контроля. Так В.А. Баранчиков отмечает, что “несмотря на различные оценки места муниципалитетов в системе государственных органов Британии, их государственная природа никогда не оспаривалась. Современная практика взаимоотношений между центром и местными органами управления показывает, что последние в принципе приблизились к статусу агентов центрального правительства”.

Например, в Соединенном  Королевстве Великобритании и Северной Ирландии, возможность и правомерность  контроля связывают с принципом общего права “монарх - единственный источник власти, а министры, контролирующие местное самоуправление, суть слуги Короны”. А другой принцип общего права - “парламентское верховенство” обусловил нормативное регулирование как форму контроля. Оно осуществляется Парламентом или Правительством посредством делегированного законодательства в позитивной форме. В этом заключается доктрина “inter vires”, которая устанавливает пределы действия органов местного самоуправления в границах полномочий, предоставленных органам местного самоуправления органами государства. Выход за границы данных полномочий “ultra vires” рассматривается как нарушение закона и служит основанием для контроля в пределах закона.

Доктрина “inter vires”, дополняется  министерским контролем, который распространяется на отраслевые муниципальные службы. Существуют также формы контроля в виде инспектирования деятельности органов местного самоуправления центральными органами, финансовый контроль о законности расходования денежных средств выделенных на публичные нужды, судебный контроль за соблюдением доктрины “inter vires”. Суды вправе толковать акты местных органов, объявлять их незаконными, ничтожными отменять их действие. Как отмечают британские исследователи, “контроль центральных властей над местным управлением... способствует обеспечению эффективности местного управления, стандартизации услуг, оказываемых местными властями, защищает граждан от злоупотребления властью со стороны местных органов, содействует реализации национального политического курса в области финансов, экономики и общего планирования”.