Реформы Петра I по совершенствованию управления в России

     Генерал-прокурор являлся, кроме того, активным членом сената. Его деятельность не ограничивалась только одним наблюдением, он не был  только одним «оком государевым», но являлся в то же время и «стряпчим о государевых делах», в силу чего принимал не редко деятельное участие в решении дел, должен был направлять всякое дело так, чтобы оно не могло привести какого-либо вреда государству.

     Кроме прокуроров под начальством генерал-прокурора  находился в качестве его помощника обер-прокурор.

     Таким образом, должность генерал-прокурора являлась элементом, связующим сенат – с одной стороны с государем, с другой с низшими учреждениями. Нельзя, кроме того, не признать, что в лице генерал-прокурора Петр отчасти возвратился к прежнему личному началу в управлении, против которого он именно и боролся, но которое было слишком живуче и слишком укоренилось в русской жизни, чтобы так скоро и внезапно исчезнуть. Впрочем, по мысли Петра, генерал-прокурор должен был являться необходимым элементом сената, вне которого утрачивалось всякое его значение. Вследствие этого сенат, как высшее государственное учреждение, являвшееся самым полным выражением начала коллегиального, и генерал-прокурор, представлявший собою личное начало, не были один другому противоположны, но напротив как бы дополняли один другого.

     Контроль  над всем управлением есть дело коллегиального сената; наблюдение, чтобы ничто  не было упущено, чтобы устранены  были зловредные факторы, и чтобы  вся деятельность установлений и должностных лиц направлялась к одной цели – дело генерал-прокурора, как представителя личного начала. Поэтому нельзя не согласиться, что «с генерал-прокурором сенат стал совершеннее, его власть могущественнее, действительнее. Генерал-прокурор с прокурорами дали ему целую массу сведений, дотоле пропадавших, неведомых, возбудили сильнее его деятельность, он стал энергичнее, силы его как будто сконцентрировались. Генерал-прокурор и сенат слились в одно целое и история связала их одною участью: время высокого положения генерал прокурора есть вместе с тем время процветания, наибольшей энергии и деятельности самого сената, время упадка генерал-прокуроров при ближайших преемниках Петра – время унижения сената, и наконец, когда генерал-прокурор превратился в министра юстиции, то и сенат сделался почти только судебным местом».

     Сенатское делопроизводство при Петре было организовано на следующих основаниях. Все дела, поступавшие в сенат, шли, прежде всего, к обер-секретарю. И от него они или переносились прямо для решения в собрание сената, это именно в том случае, когда дело было не сложно и не требовало предварительных справок, или же поступало в стол к подъячим для наведения справок. В собрании дела докладывались обер-секретарем, а генерал-прокурор контролировал следовавшие затем подачу мнений и прение.

     Решение постановлялись по большинству голосов; если практиковался и единогласный способ решения, то весьма не долго, именно со времени основание сената и до 1714 года, следовательно, не более трех лет.

     Указ 1714 года повелевает, затем по всем делам вести протоколы заседаний, чтобы было видно, что и как происходит в заседаниях, и чтобы тем самым заставить сенаторов относиться к делам осмотрительно и добросовестно. Требовалось далее, чтобы в решении дел участвовали непременно все сенаторы; не явившиеся в заседание без объяснения причин или хотя и по болезни, но без уведомления о том, должны были уплачивать штраф по 50 рублей в сутки.

     Сенатская канцелярия с обер-секретарем во главе  разделялась на четыре стола: секретный, приказный, губернский и разрядный. Дела высшего государственного управления, в особенности, подлежащие тайне, сосредоточивались в столе секретном, хотя здесь же ведались и некоторые другие дела, отчасти финансовые, отчасти по внешним сношением. В приказном столе велись дела текущего государственного управления, требовавшие особого рассмотрение и разрешение сената. Губернский стол заведовал делами губерний, за исключением Московской, ведавшейся в столе приказном. Разрядный стол подобно прежнему «разряду» рассматривал дела, относившиеся к служилому сословию. Существовал еще так называемый фискальный стол, в ведении которого сосредоточивались дела по доносам фискалов и на фискалов. Такое распределение дел по столам не оставалось чем-либо постоянным, но подвергалось более или менее частым модификациям и перемещениям дел из одного стола в другой.

      3.2 Функции прокуратуры 

     При Петре Великом Россия занимает прочное международное положение. Уже не только военно-политические, торговые связи развиваются, но и научные, культурные, хотя элементы последних были и до него. Существует мнение, что при Петре I и прокуратура после своего создания стала привлекаться к вопросам международных связей России. Прямых указаний на этот счет не найдено, но предположение основывается на том, что прокуроры действовали по прямому повелению Петра Первого, и их деятельность вторгалась во все органы: Сенат, коллегии, суды. Какие бы вопросы государственной жизни ни обсуждались, они не миновали прокуратуры.

     Прокуратура создавалась в России, как представительство императорской власти, осуществляющее от ее имени и повсеместно постоянный контроль над действиями и распоряжениями государственных органов и соответствием их закону.

     История российского уголовного процесса и  прокурорского надзора показывает, что первоначально, то есть с момента создания органов прокуратуры, функция уголовного преследования ими не осуществлялась. Главное назначение генерал-прокурора и других прокуроров заключалось в «наблюдении», а мы бы сейчас сказали в «надзоре», за исполнением законов. Надзор осуществлялся за различными государственными органами, учреждениями, в том числе и за судами. Собственно же уголовное преследование, в нашем современном понимании, в то время осуществлялось полицией, губернскими и уездными начальниками, чиновниками, которых специально для этого назначали.

     Власть  генерал-прокурора простиралась, как  сказано, и на все низшие учреждение империи. Для ее осуществления под  его непосредственным ведомством находились учрежденные при коллегиях и надворных судах прокуроры, имевшие в отношении установлений, при которых состояли, те же права, какие генерал-прокурор имел в отношении сената.

     Одновременно  происходило становление института  прокурорских чинов в армии и  на флоте. Именно в петровскую эпоху во всех полках пехоты и кавалерии, в местах дислокации флота были введены должности полковых аудиторов-юристов, сочетавших в одном лице полномочия следователя, прокурора и судьи.

      4. Другие высшие государственные институты России в XVIII столетии 

     4.1 Учреждение института фискалов 

     Регулятором отношений в государстве и  обществе в первой четверти XVIII века в России, когда утвердилась новая форма государственного устройства – абсолютная монархия, должен был стать, прежде всего, закон. Поэтому появление государственного контроля, надзирающего, в том числе за исполнением законов, стало возможно только в условиях формирования «регулярного» государства. Однако все более расширяющийся бюрократический аппарат, погрязший во взяточничестве и казнокрадстве, не способствовал ни финансовой стабильности, ни четкой работе всего государственного механизма. Поставить административный аппарат под действенный контроль, т.е. обеспечить его дееспособность в решении общенациональных задач, был призван институт фискалов.

     Институт фискалов был создан практически одновременно с Сенатом. Это была целая армия официальных лиц, действовавших тайным образом и выявлявших все неправедные действия, наносившие ущерб государству (казнокрадство, взяточничество, нарушение законопорядка и т.д.). Во главе фискалов стоял обер-фискал при Сенате. У него в подчинеии было 4 фискала (два от купечества и два от дворянства). При губернских правлениях было также по 4 фискала, в городах – 1-2 фискала. Фискалы не получали жалованья, в награду за труды им полагалась в первые годы половина, а том треть конфискованного имущества. Фискалы все свои наблюдения отправляли в Расправную палату, откуда дела поступали в Сенат. Над самим Сенатом с 1715 г. надзирал специальный сенатский генерал-ревизор, а с 1721 г. контроль вели помесячно штаб-офицеры гвардии.

     Изучение  фискалитета позволит тоньше понять весь механизм реализации петровских преобразований, более глубоко осознать особенности общественной жизни  той эпохи, поставить вопрос о  цене реформ, в том числе и об их нравственной составляющей. Фискалитет явился наиболее ярким воплощением внедряемой в жизнь идеи служения государству, хотя и сопровождался доносительством и тотальной слежкой.

     Фискал в России в 1711-1729 годах считался государственный служащий для надзора за деятельностью (главным образом финансовой) учреждений и должностных лиц.

     Итак, в 1711 году учреждаются должности фискалов во главе с генерал-фискалом и его помощником обер-фискалом (от лат. fiscus - государственная казна). Фискалы призваны были оберегать казну путем вербовки агентуры в госучреждениях и выявления оперативным путем взяточников и казнокрадов.

     Петр  понимал, что его окружение составляют люди, не позволяющие навести порядок в стране. Это были не только губернаторы, но и сенаторы, и представители древних знатных родов. Но толку от этого было мало - дела лучше не шли. Он прекрасно понимал это и поэтому возлагал большие надежды на фискалов из тайной полиции. Петр лично контролировал подбор ее руководителей.

     Таким образом, тайная полиция во главе  с обер-фискалом была вынужденным ответом Петра на множество проявлений хищений, взяточничества и иных форм преступлений чиновников, чьи интересы далеко не совпадали с общегосударственными и расходились со взглядами самого Императора.

     На  обязанностях обер-фискала, а с 1723 года генерал-фискала, лежало наблюдение за правильным отправлением всех служебных обязанностей должностными лицами, а главным образом, наблюдение за казенными интересами и их охрана. Обер-фискалу были подчинены провинциал-фискалы, которые в свою очередь имели своих фискалов. Вообще надо сказать, что не было ни одного ведомства, ни одной инстанции, ни одного присутственного места, где бы ни было фискала. Подобное печальное явление можно объяснить только обстоятельствами того времени, той массой злоупотреблений в чиновничьем мире, с которой пришлось бороться Петру. Первоначально фискалы были освобождены даже от всякой ответственности, что, понятно, должно было привести к другой крайности: сами фискалы, взятые из той же среды, не замедлили воспользоваться своей безответственностью и запятнали свою и без того уже неблаговидную деятельность неслыханными злоупотреблениями. Это привело к преобразованию института фискалов и к установлению их ответственности. С учреждением должности генерал-прокурора и прокуроров фискалы оттесняются на задний план, пока, наконец, окончательно, в силу своей ненужности, не были упразднены.

     Положение фискалов было нелегким. Зарплаты они  не получали и жили за счет сделанных  ими разоблачений. Они считались  тайной полицией, но все их знали. Тайными у фискалов были лишь методы работы: сбор слухов, подслушивания, подкупы, подглядывания, перлюстрация корреспонденции, сбор всяческого компромата, провокации.

     Фискалов  невзлюбили не только в конфликтовавшем  с ними Сенатом, но и во всем обществе. В немалой степени и потому, что в их ряды проникли люди нечистоплотные, с явно выраженными наклонностями к наживе. На фискалов посыпались жалобы. Их обвиняли в том, что они брали взятки, присваивали чужое имущество, отправляли на пытку безвинных людей, занимались рэкетом. И при этом оставались совершенно безнаказанными.

     В 1715 г. специальным указом царь установил, что за донос на взяточника и казнокрада, а также на тех, кто злоумышляет  против государства, доносчик в случае подтверждения его доноса получит половину имущества виновного, а холоп, донесший на своего господина, – вдобавок еще и волю. В стране поднялась такая волна доносов.

     Петру пришлось учесть настроение общества. В 1714 году появляется указ об ответственности  фискалов за ложные доносы. Пойманному за руку фискалу полагалось наказание, соответствующее тому, которого он добивался для подозреваемого. Но тут же оговаривалось, что если неправильность доноса возникала из-за ошибки, то фискал освобождался от ответственности, «ибо невозможно во всем фискалу ведать аккуратно». При частом повторении ошибочных ложных доносов фискала наказывали штрафом.

     Следует отметить, что фискалы действительно  были необходимы и приносили пользу, устрашая нарушителей закона, чем в немалой степени способствовали повышению уровня административной и судебной нравственности, однако сами они стояли ниже принятых в обществе моральных норм.

     В 1718 г. царю пришлось издать указ о том, чтобы «подметные письма» (доносы) сжигали на том месте, где их обнаружили, не распечатывая и не читая. Дело в том, что доносчики, опасаясь нередких в таких случаях пыток, подбрасывали анонимки («подметные письма») к дверям государственных учреждений или церквей.

      4.2 Главный магистрат. Преображенский приказ и Тайная канцелярия 

     Главный магистрат – центральное государственное учреждение на правах коллегии, созданное основным указом Петра I от 13 февраля 1720 года в Санкт-Петербурге; координировал работу всех магистратов и являлся для них судебной апелляционной инстанцией. Был упразднен в 1727 году Верховным тайным советом, в 1743 году – восстановлен. Окончательно ликвидирован в 1782 году.