Реформы Петра I по совершенствованию управления в России

     Прочность и устойчивость, а равно и целесообразность этого учреждения вполне подтверждаются также и тем, что сенату приходилось переживать трудные времена. Например, когда на поверхность государственной жизни выступали старые начала московского управления, когда сенату приходилось вести неравную борьбу, из которой в конце концов он все же вышел победителем. Борьба эта началась непосредственно после смерти Петра Великого.

     Вплоть  до воцарения Екатерины II (1725—1762) на троне сменилось шесть государей и государынь.

     Это были лица разных возрастов, несхожих характеров и вкусов, тем не менее, они имели много общего. Прежде всего, никто из них не отличался высоким интеллектом, большинство оказалось на троне по воле случая. И еще одно объединяло их: в годы их правления абсолютная власть монарха была использована не во благо нации и государства, а для удовлетворения личных прихотей.

     В этот период происходит ожесточенная борьба придворных группировок за власть, за право безнаказанно расхищать казну и грабить государство. Их борьба сопровождалась дворцовыми переворотами, чему в немалой степени способствовало то, что после Петра I не осталось прямых наследников по мужской линии.

     Это открывало путь на престол огромной Российской империи различным авантюристам, людям, роль которых (государыней и государей) сводилась к тому, что они в соответствии со своими вкусами, симпатиями и антипатиями комплектовали штат фаворитов и вельмож. Решающей силой всех дворцовых переворотов была дворянская гвардия, сажавшая на трон очередного претендента и с такой же легкостью свергавшая его.

     В этот период после смерти Петра I роль Сената как органа, руководившего деятельностью центральных учреждений управления, стала иметь все меньшее значение.

 

      2. Создание коллегий 

     2.1 Подготовка к проведению реформы 

     Говоря  о первых преобразованиях Петра 1, необходимо помнить, что их корни находились в уходящем XVII веке. Уже тогда были введены, полки нового строя (солдатские, рейтарские, драгунские), основаны первые крупные железоделательные производства.

     В том же XVII в. обозначились и сдвиги в области быта и культуры: при Федоре, в 1681 году, было приказано являться при дворе в коротких кафтанах, а не в традиционных охабнях и однорядках, появились немецкое платье, первые бритобородые щеголи; основана Славяно-греко-латинская академия и т.д.

     Преобразования  Петра 1 начались со строительства азовского  флота с помощью натуральной  государственной повинности и чрезвычайных поборов – способах, типичных для  деспотического крепостнического государства. Организация постройки возлагалась  на сформированные усилиями самих дворян, духовных чинов и горожан (по указу царя!) специальные «кумпанства». Всего их было создано белее 30.

     В области государственного управления важнейшей и первоочередной мерой  стала, реформа суда и налогообложения  городского населения. Это была попытка введения своеобразного городского самоуправления. Прекрасно понимая крепостническую суть статуса посадского человека (и купца, и ремесленника), которого нещадно давила законными и незаконными поборами архаичная машина государственного управления, Петр 1 решил изъять города из-под воеводского и приказного управления в собственное, царское, подчинение, рассчитывая при этом получить от налогов в бюджет больше денег, чем раньше. И эта была главная задача. 30 января 1699 года Петр издал указ о самоуправлении городов и выборах бурмистров.

     Избранники  образовывали собой бурмистерскне  палаты или ратуши, отныне ведавшие сбором доходов и управлением  в городах. Главная Бурмистерская  палата (Ратуша) в Москве ведала всеми  выборными людьми в городах России, а ее члены с докладом, прежде всего о денежных поступлениях входили прямо к государю.

     Сначала система бурмистерских палат  вводилась на местах, на добровольных началах и с условием уплаты двойных  налогов. В конечном счете, жизнь  заставила и добровольность самоуправления, и двойные поборы отменить. Только тогда реформа городского управления получила реальное воплощение.

     В первые годы царствования Петра 1 громоздкая и рыхлая приказная система государственного управления структурно почти не изменялась; первые преобразования лишь намечали контуры будущих отраслей государственного управления. Например, Иноземный и Рейтарский приказы слились в новый Приказ Военных дел, вместо Стрелецкого возник Приказ Земских дел и т.д. Наряду с новыми приказами (Морской, Артиллерии, Провиантский и др.) возникали некоторые канцелярии (Главная Ближняя Канцелярия, мундирная, банная и т.п.). Плавному изменению подверглось и ключевое звено государственного управления – Боярская дума. Из сосредоточения родовитости и знатности это учреждение превращалось в собрание деятелей разного происхождения: все больше появлялось выходцев из рядового дворянства и приказных людей. Первым лицом в Думе стал простой стольник князь Ф.Ю. Ромодановский. В думные бояре теперь почти не возводили, а в силу возраста прежние думные бояре становились меньшинством. Да и практическая деятельность Думы шла на убыль.

     Немалая забота была проявлена и о казне. С легкой руки Алексея Курбатова, безвестного дотоле дворецкого Б.П. Шереметева, введена была гербовая бумага для деловых документов, что дало казне немалую выгоду: цена бумаги зависела от суммы заключаемой сделки. В 1700 году у владельцев территории торжков было отнято право сбора пошлин, отменены архаичные тарханы. В 1704 году все постоялые дворы были взяты в казну (как и доходы с них).

     Важные  коррективы внесли в денежную систему. В конце ХVII века серебряных копеек и денежек не хватало и вместо них распространились суррогаты: разрубленные пополам или на трети копейки, а также кожаные «жеребьи» («доли» копейки). По указу царя с марта 1700 года были введены вместо суррогатов медные денежки, полушки и полуполушки. С 1700 года стали входить в оборот и крупные золотые и серебряные монеты. За 1700-1702 года денежная масса в стране резко увеличилась (почти в десять раз). Началось неизбежное, хотя и медленное обесценивание монеты.

     Все эти события вели к началу преобразований в государстве. Реформы, которые проводил в стране Петр I, коснулись всех сфер жизни России. Особое внимание царь уделял изменениям в государственных органах страны. Существовавшие раньше в Москве боярские приказы упразднили, им на смену в 1718 году были созданы коллегии, каждая из которых ведала отдельной отраслью государственного управления.

     В 1718 - 1719 годах проходила ликвидация прежних государственных органов, которая характеризовалась заменой их новыми, более подходящими для молодой петровской России.

     Образование Сената в 1711 году послужило сигналом к формированию органов отраслевого  управления - коллегий. По замыслу Петра I они должны были заменить неповоротливую систему приказов и внести в управление два новых начала:

1. Систематическое разделение ведомств (приказы часто подменяли друг друга, выполняя одну и ту же функцию, что вносило хаос в управление. Иные же функции бывали и вовсе не охвачены каким-либо приказным производством).
2. Совещательный порядок решения дел.

     Форма новых центральных органов управления была заимствована в Швеции и в  Германии. Основой для регламента коллегий послужило шведское законодательство.

     Уже в 1712 году была сделана попытка учредить Торговую коллегию при участии иноземцев. В Германии и других странах Европы набирались опытные юристы и чиновники для работы в русских государственных учреждениях. Шведские коллегии считались лучшими в Европе, они и были взяты за образец.

     Система коллегий, однако, начала складываться только в конце 1717 года. «Сломать» приказную систему в одночасье оказалось делом непростым, поэтому от единовременного упразднения пришлось отказаться. Приказы либо поглощались коллегиями, либо подчинялись им (например, в состав Юстиц-коллегии вошли семь приказов). Коллегии получили право издавать указы по тем вопросам, которые входили в их ведение.

 

      2.2 Организация коллегий 

     Коллегии – центральные органы отраслевого управления в Российской империи, сформированные в петровскую эпоху взамен утратившей своё значение системе приказов. Коллегии существовали вплоть до 1802 года, когда им на смену пришли министерства.

     В 1718 г. на смену громоздкой системе  приказов пришли коллегии, которые  подчинялись Сенату. Каждая коллегия ведала определенной отраслью управления, все вопросы решались совместно (коллегиально), возглавлял ее президент, при нем был вице-президент, несколько советников и асессоров.

     В этом же 1718 году был принят реестр коллегий:

     1) коллегия Чужестранных (иностранных) дел;

     2) Вотчинная коллегия (преемница Поместного приказа, рассматривала земельные тяжбы, сделки на куплю-продажу земли и крестьян, вопросы сыска беглых крестьян, рекрутов и т. д.);

     3) Юстиц-коллегия (ведавшая вопросами гражданского судопроизводства; коллегия имела Крепостную контору, в которой регистрировались различные акты: купчие, акты о продаже вотчин, духовные завещания, долговые обязательства и др.);

     4) Ревизион-коллегия (осуществляла контроль за расходованием денежных средств);

     5) Воинская коллегия (занимавшаяся комплектованием, вооружением, снаряжением и обучением армии);

     6) Адмиралтейская коллегия (ведавшая военно-морскими делами);

     7) Мануфактур-коллегия (ведавшая предприятиями легкой промышленности);

     8) Штатс-Контор-коллегия (ведавшая расходами государства; главные статьи расхода – содержание армии и флота);

     9) Камер-коллегия (управление государственными доходами: назначение лиц, заведовавших сбором государственных доходов, установление и отмена податей, соблюдение равенства между податями в зависимости от уровня доходов);

     10) Берг-коллегия (ведавшая горной промышленностью);

     11) Духовная коллегия, или Синод (образованная в 1721 году, управлявшая делами церкви, занимала особое место).

     В 1720 году был создан Главный магистрат (на правах коллегии). Этот орган координировал работу всех магистратов и являлся для них апелляционной судебной инстанцией.

     Вотчинная коллегия была учреждена в 1721 году, заменяя Поместный приказ. А в 1722 году Берг-коллегия разделилась на две самостоятельных коллегии.

     Все коллегии имели конторы в Москве, некоторые, такие как Камер-коллегия и Юстиц-коллегия, располагали сетью учреждений на местах. Местные органы Берг-коллегии и Адмиралтейства были в местах сосредоточения металлургической промышленности и кораблестроения.

     Коллегиальное управление имело место вплоть до 1802 года, когда «Манифестом об учреждении министерств» было положено начало более прогрессивной, министерской системе.

     Сенат участвовал в назначении президентов  и вице-президентов коллегий (при  назначении президента учитывалось  мнение царя (императора)). Кроме них, в состав новых органов входили: четыре советника, четыре асессора (заседателя), секретарь, актуариус (канцелярский служащий, регистрирующий акты или их составляющий), регистратор, переводчик, подьячие.

     Президент был первым лицом в коллегии, но он ничего не мог постановить без согласия членов коллегии. Вице-президент замещал президента во время его отсутствия; обычно же помогал ему в исполнении его обязанностей как председателя коллегии.

     Заседания коллегий проходили ежедневно, кроме воскресных и праздничных дней. Начинались они в 6 или 8 часов утра, в зависимости от времени года, и продолжались 5 часов.

     Материалы для коллегий готовились в Канцелярии коллегии, откуда передавались в Общее  присутствие коллегии, где обсуждались  и принимались большинством голосов. Вопросы, по которым в коллегии не удалось принять решение, передавались в Сенат – единственное учреждение, которому коллегии были подчинены.

     При каждой коллегии состоял прокурор, обязанностью которого было наблюдать  за правильным и безволокитным решением дел в коллегии и исполнением  указов как коллегией, так и подчиненными ей структурами.

     Центральной фигурой канцелярии становится секретарь. На нем лежала ответственность за организацию делопроизводства коллегии, подготовку дел к слушанию, докладывание дел на заседании коллегии, ведение справочной работы по делам, оформление решений и контроль над их исполнением, хранение печати коллегии.