Реформы Петра I по совершенствованию управления в России

      1.2 Начало реорганизации Сената 

     Россия  по своему политическому строю становилась  абсолютной монархией. Это обусловило изменения в аппарате управления. Вместо совещательного органа - Боярской думы - в 1711 г. возник подотчетный царю Сенат.

     В момент образования Сенат состоял  из девяти членов-сенаторов, назначаемых  государем. Первыми сенаторами были граф И.А. Мусин-Пушкин, Т.Н. Стрешнев, князь Б.А. Голицын, князь М.В. Долгорукий, который не умел писать и за него подписывался обыкновенно сенатор Г. Племянников, князь Г.И. Волконский, М.М. Самарин, В.А. Апухтин и Мельницкий. Обер-секретарем этого Сената был О. Щукин. В дальнейшем при ротации (движении, новом назначении) сенаторы назначались государем по именному указу. Каждый вновь назначенный сенатор приносил присягу, сочиненную самим Петром I. При Сенате была особая канцелярия, во главе которой находился обер-секретарь. Канцелярия делилась на несколько столов (отделов) и состояла из подьячих, которые с 1718 г. стали называться канцелярскими служителями. Кроме канцелярии, Сенат имел еще особую контору в Москве.

     В 1718 г. начинается реорганизация Сената. Именным указом «О должности Сената», опубликованным в декабре 1718 года, было установлено, что этот орган должен состоять только из президентов (руководителей) коллегий – центральных отраслевых органов управления, созданных в России в 1718-1721 годах вместо приказов. Согласно этому Указу, процедура формирования Сената была принципиально изменена: вместо персональных, особо доверенных, приближенных к царю лиц был четко обозначен круг должностей, подлежащих вхождению в Сенат.

     Со  временем, однако, стало ясно, что, состоя в коллегиях, сенаторы не могли объективно решать вопросы, находившиеся в ведении коллегий. Тогда в Сенате оставили только президентов трех коллегий: Военной, Адмиралтейской и Иностранной. Руководители этих коллегий стояли особенно близко к Петру I. Занятый большую часть своей жизни войной и дипломатией, Петр лучше знал военных и внешнеполитических руководителей и больше доверял им.

     Именным указом от 27 апреля 1722 г. «О должности  Сената», принятым взамен аналогичного Указа 1718 г., было установлено, что Сенат  должен состоять из действительных тайных и тайных советников. Сенат возглавлял систему государственного управления и был по отношению ко всем другим органам высшей инстанцией. Вместе с тем Сенат постоянно действовал под контролем императора, независимо от того, находился ли в это время царь в столице или нет.

     Сила  сенатских указов определялась тем, что они издавались при одобрении императора. Издаваемые Сенатом нормативные акты, по общему правилу, не имели высшей юридической силы: «Какое дело позовет о новом каком определении генеральном, то не должно ни в Синоде, ни в Сенате, без подписания нашей руки чинить: а буде в отлучении нашем такое дело случится, обождать до прибытия нашего будет невозможно, то Синоду согласиться с Сенатом и подписать и потом публиковать», – говорилось в резолюциях царя на докладные пункты Сената (уезжая, Петр I оставлял Сенату руководства-пункты, требуя неуклонного и быстрого их исполнения). Таким образом, Сенат был законосовещательным учреждением, он принимал лишь участие в обсуждении законопроектов.

     В состав сената первоначально входили  девять высших сановников и президенты учрежденных коллегий. Участие последних  в делах сената хотя и казалось Петру чрезвычайно неудобным, в  виду того, что президенты коллегий не редко становились судьями  в своих собственных делах, переносимых из коллегий в сенат, но вследствие недостатка подходящих лиц для образования состава сената, Петр на время должен был примириться с этим злом; но уже указом 27 апреля 1722 года президенты коллегий были лишены звание сенаторов, за исключением президентов двух воинских коллегий – морской и сухопутной, а также иностранной и берг-коллегии. Число сенаторов было увеличено лицами, выбранными из бывших послами при иностранных дворах. Что касается прав сенаторов, то разве только в отношении суда они пользовались привилегией быть судимыми равными себе, т.е. в сенате же, или же в суде чрезвычайном, так называемом «вышнем»; во всех же прочих отношениях они приравнивались к обыкновенным должностным лицам.

     Сенат законодательный составляется из сенаторов по избранию государя. В предварительном рассмотрении актов сената исполнительного сенат законодательный наблюдает только, не противны ли они законам существующим, и каким именно, не занимаясь пользою их или вредом, понеже рассуждение сие почитается уже оконченным в сенате исполнительном. Сенат законодательный никогда дольше одного собрания внесенных к нему предварительных актов не удерживает. За письмоводством надзирает один из сенаторов, который представляет и журналы государю.

     Дела  кончатся представлением государю журнальной записки. Никакого внешнего акта сенат законодательный издать не может. Об окончании дел и о выходящих указах узнает он из сообщений сената исполнительного, который, один получает на имя свое указы и приводит их в действие. Министры присутствуют в сенате с голосом рассуждения, но журналов не подписывают и мнений по данному делу не дают. Отсутствие министра заменяется другого министра.

     Сенатор законодательного отделения не может  быть министром, не сложа с себя сего звания, и напротив. Сенатор законодательного отделения может вместе быть сенатором судного.

     Для производства дел при сенате находятся 3 делопроизводителя и несколько  писцов.

     В делах верховной важности, относящихся  до суда, сенат законодательный соединяется  с сенатом судным и составляет в сем виде суд верховный, могущий не только решить дело по существующим законам, но, в недостатке оных или в очевидном несходстве, постановит закон новый, невзирая на то, что постановление сие учреждается по частному случаю.

     В делах таковой же важности, относящихся до прочих частей управления, сенат законодательный соединяется с управляющим сенатом и составляет в сем виде верховное правительство, могущее не только решить предстоящий вопрос окончательно, но и постановить закон. В сем соединении министры имеют уже голос решительный, подобно прочим членам сената законодательного. Для различия и большого в народе впечатления каждое отделение сената имеет свойственное ему одеяние.

      1.3 Появление новых должностных лиц в Сенате 

     Возложение  на Сенат судебных функций 2 обусловило воссоздание в его составе Расправной палаты. Такое подразделение существовало в Боярской думе. В 1712 г. оно было образовано в Сенате, а в 1713 г. получило свое старинное название – Расправная палата. В нее входили сенаторы (от одного до пяти) и назначенные Сенатом судьи расправных дел. Для обслуживания этого подразделения была создана канцелярия расправных дел. Однако Расправная палата не была самостоятельной и представляла собой департамент Сената. В 1718 г. Расправная палата была передана Юстиц-коллегии, но при этом высшие судебные функции Сената секвестированы (ограничены) не были. Наоборот, еще в 1714 г. Сенат становится судом высшей инстанции, а с 1715 г. он приобретает права высшего апелляционного суда. При этом Сенат оставался наряду с другими органами и судом первой инстанции по важнейшим делам, в частности должностным и политическим. Являясь органом судебного надзора, Сенат решал вопросы подсудности дел, различные вопросы правоприменения.

     Кроме собственно сенаторов в сенате находилось еще довольно значительное количество лиц, облеченных, специальными обязанностями. Таковы были: комиссары, обер-фискал, рекетмейстер, герольдмейстер и, наконец, генерал-прокурор, обер-прокурор и прокуроры. От каждой губернии при сенате находилось по два комиссара; цель учреждение этой должности заключалась в установлении наиболее легкого сношения с губерниями, поэтому комиссары должны были иметь все необходимые сведения относительно своей губернии. На них возлагалось также иногда и наблюдение за исполнением указов, посылаемых в губернии. С учреждением коллегий комиссары теряют свое значение, хотя и продолжают еще существовать.

     В течение всего Петровского периода  Сенат, руководствуясь конкретными указами или следуя общим установкам Петра I, соблюдая его самодержавный и государственный интересы, осуществлял управление государством (под пристальным вниманием самодержца) в широком смысле этого слова, при необходимости и в пределах дозволенного заменяя монарха, выполняя своей деятельностью недостающие звенья государственного механизма. Показательны в этом плане учреждения при Сенате. 23 февраля 1722 г. Сенат издал Указ «О генерале рекет-мейстере», который должен был принимать и рассматривать жалобы на волокиту или несправедливые решения коллегий, доносить о том Сенату и требовать решения, а в некоторых случаях докладывать дело самому государю. Генерал-рекетмейстер состоял при Сенате и ему подчинялся, но обладал определенной самостоятельностью, его указы не требовалось утверждать в Сенате. При генерал-рекетмейстере была создана контора (Рекетмейстерская контора), которая просуществовала до 1810 г., став основой для Комиссии прошений, на высочайшее имя приносимых.

     Самостоятельным учреждением при Сенате была и Герольдмейстерская контора, созданная на основе Разрядного стола Сената. После принятия 24 января 1722 г. Табели о рангах потребовалось укрепить государственное регулирование правового, имущественного и служебного положения дворянства. Все решения по докладам герольдмейстера должен был принимать Сенат, об этом следовало информировать императора. Если назначения происходили помимо герольдмейстера, то учреждение, принимавшее такое решение, должно было представлять соответствующие сведения в Герольдмейстерскую контору. Кроме того, эта контора подыскивала для центральных государственных учреждений канцелярских служителей. Герольдмейстерская контора состояла из должностных лиц, в основном канцелярских служителей (герольдмейстер и его контора назывались канцелярией), обслуживавших герольдмейстера, и была в целом обособленным подразделением Сената.

     При сенате состояли, как сказано, генерал-рекетмейстер и герольдмейстер. На обязанности  первого было возложено первоначальное рассмотрение дел, перенесенных в сенат  из коллегий, а также дел по жалобам на коллегии, их канцелярии; ему же поручено было ходатайствовать по делам иностранцев, а впоследствии на него были возложены и другие обязанности. В случае жалобы на какое-либо высшее судебное место, генерал-рекетмейстер сам лично предпринимал ревизию и предавал виновных суду сената. Что касается герольдмейстера, он вел родословную книгу дворян, должен был заботиться об учреждении для дворянских детей учебных заведений; на его же обязанности лежало иметь наготове достаточное число запасных дворян на случай требование со стороны сената.

     Итак, из всего сказанного о сенате при Петре Великом следует, что он явился высшим государственным установлением, действующим как в сфере верховного, так и подчиненного управление. Если прежняя «боярская» и «царская дума» были гораздо более личными советами при особе монарха, нежели действительными государственными органами, то сенат напротив, получил характер государственного установление в истинном смысле этого слова. Состав «думы» был более аристократическим, нежели состав сената, так как первая была таким именно учреждением, в котором воплощалось государственное значение аристократии, и положением которого характеризовались отношение между представителем верховной власти и высшим классом; сенат явился вполне монархическим учреждением, не связанным с аристократией никакими нитями; если же в его состав и входили представители высшего класса, древних боярских фамилий, то не на основании освященного веками обычая, но лишь исключительно по личному усмотрению монарха, и не как представители рода, но как равные с другими члены коллегиального учреждение. Наравне с ними в сенате были и лица, не отличавшиеся древностью своего рода. Сенат впервые явился установлением с определенным постоянным составом и с детально обозначенными задачами в области законодательства, администрации и суда. До учреждения сената не было в государстве высшего органа контроля над всеми установлениями и должностными лицами.

     Вместе с тем сенат при Петре являлась блюстителем законности и правосудия; не было органа, поставленного в возможность действовать при помощи подчиненных ему лиц и учреждений на все части управления. С учреждением сената полагается основание единству государственного управления, и становится на более прочный базис ответственность администрации. Но высшее управление при Петре не было еще в достаточной степени дифференцировано, поэтому один и тот же орган действует и в сфере верховного, и в сфере подчиненного управления.

     Сенат при Петре Великом сосредоточивал в себе все то, что гораздо позднее было распределено между различными органами – государственным советом, комитетом министров и сенатом. Разграничение между верховным и подчиненным управлением при Петре далеко не представлялось в том виде, как это определилось впоследствии. Причиной был тот факт, что и сам Петр не только был монархом и главою государства, но в то же время и одним из самых деятельных администраторов, создавших себе в лице сената помощника по всем делам государственного управления. На сколько вновь образованное учреждение соответствовало действительным потребностям государственной жизни, показывает то, что оно существует и до настоящего времени с теми же главными задачами – быть органом контроля над всей администрацией, хранителем законов и блюстителем правосудия.