Реформы Петра I по совершенствованию управления в России

     Создание  системы коллегий завершило процесс  централизации и бюрократизации государственного аппарата. Чёткое распределение  ведомственных функций, единые нормы  деятельности (по Генеральному регламенту) – всё это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

     Кроме того, создание коллегий нанесло последний  удар по системе местничества, отменённой ещё в 1682 году, но имевшей место  неофициально.

     Грандиозный замысел Петра I разграничить ведомственные  функции и дать каждому чиновнику чёткий план действий, был претворён в жизнь не полностью. Зачастую коллегии подменяли друг друга (как когда-то приказы). Так, например, Берг, Мануфактур и Коммерц-коллегии могли выполнять одну и ту же функцию.

     Вне сферы контроля коллегий долгое время оставались важнейшие функции — полиция, просвещение, медицина, почта. Постепенно, правда, система коллегий дополнялась новыми отраслевыми органами. Так, Аптекарский приказ, действовавший уже в новой столице — Петербурге, с 1721 года был преобразован в Медицинскую коллегию, а с 1725 года — в Медицинскую канцелярию.

      2.3 Генеральный и Адмиралтейский регламенты 

     В 1707-1711 годах была изменена система местного управления. Россия была разделена на 8 губерний во главе с губернаторами. Они обладали огромной властью: ведали сбором налогов, правосудием, набором рекрутов. Губернии были разделены, в свою очередь, на 50 провинций во главе с воеводой, а провинции – на уезды (дистрикты). Городские магистраты собирали налоги с населения и судили горожан. Городское население делилось на «регулярных» (имущих) и «нерегулярных» (неимущих).

     Особое  место в ряду законодательных  актов занимали Генеральный и  Адмиралтейский регламенты.

     Деятельность  коллегий определял Генеральный  регламент, утверждённый Петром I 28 февраля 1720 года (утратил значение с изданием Свода законов Российской империи).

     Полное  название этого нормативного акта: «Генеральный регламент или устав, по которому государственные коллегии, также и все оных принадлежащих к ним канцелярий и контор служители, не только во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина подданнейше поступать имеют».

     Генеральный регламент состоит из небольшого введения и 56 глав. Составлением генеральный регламент начат был «на основании шведского устава» еще в 1718 году, в силу указа 28 апреля того же года, причем сам текст указа разослан был президентам только трех коллегий, а именно: Камер-коллегии, Ревизион-коллегии и военной.

     В начале 1719 г. регламент был прослушан  в Сенате, но подписан Петром только в следующем году, и в марте начата была рассылка печатных экземпляров регламента по коллегиям.

     Генеральный регламент, стал основным законом, регламентировавшим деятельность государственного аппарата Российской империи. Его нормами  должны были руководствоваться как центральные, так и местные учреждения «ради порядочного управления государственных своих дел». Впервые в этом документе на законодательном уровне были определены обязанности высших и низших служителей от президента коллегии до копииста, введены новые формы делопроизводства и отчетности, многочисленные разновидности документов, которых не было ранее.

     Генеральный регламент ввел систему делопроизводства, получившую название «коллежской» по названию учреждений нового типа - коллегий. Доминирующее значение в этих учреждениях получил коллегиальный способ принятия решений присутствием коллегии. Данной форме принятия решений Петр I уделял особое внимание, отмечая, что «все лучшее устроение через советы бывает» (глава 2 Генерального регламента «О преимуществе коллегий»).

     Адмиралтейский  Регламент – свод законов и  положений, регламентировавших жизнь  и деятельность морского ведомства. Впервые в 1722 г. издан свод морских  административных законов под названием  «Регламент об управлении адмиралтейств  и верфи и о должностях коллегии адмиралтейской и прочих всех чинов при адмиралтействе обретающихся». Вместе с Морским уставом 1720 г. Регламент составил полный свод военно-морских законов, охватывающих все сферы военно-морской деятельности на море, в адмиралтействах и портах. Регламентом определялось: «Долженствует коллегии крепкое смотрение иметь над флотом, дабы флот всегда был готов, а служители не забывали своей практики, того ради надлежит на каждый год по вскрытии льду флот экипировать».

     Адмиралтейский  регламент также широко использовался в судебной практике российских учреждений. «Регламент о госпиталях, и о должности определенных при них комиссаров, докторов, писарей и прочих», изложенный в главах Адмиралтейского регламента, применялся в деятельности госпиталей Горного ведомства.

     В последствии Адмиралтейский департамент осуществлял организацию и снабжение всех кругосветных и дальних плаваний российских кораблей первой четверти ХIХ века.

      2.4 Образование Синода. Духовный регламент 

     Свои  преобразования в строе церковной жизни, исходившие из соображений «государственной пользы», Петр I начал еще при жизни Патриарха Адриана. Так, в 1697 г. царским указом под государственный контроль было взято хозяйство архиерейских домов и монастырей («тунегибельные вотчины»), причем монастырям запрещалась строительная деятельность. В 1698 году была прекращена выплата казенной руги (т. е. денег и хлеба) церквам, имевшим угодья и приходские дворы. Церквам же, не имевшим угодий и приходских дворов, руга была уменьшена наполовину. Сами же угодья церквей объявлялись оброчными статьями казны.

     Серьезные изменения произошли в положении  церкви, которые также отразили тенденцию  бюрократизации и централизации  управления. В 1700 г. умер патриарх Адриан.

     После смерти патриарха Петр I предпринимает дальнейшие шаги с целью еще большего подчинения церковного строя в России интересам царского абсолютизма.

     Приближенные  царя посоветовали ему подождать  с избранием нового патриарха, так  как от патриаршества, по их мнению, добра не будет. Долго убеждать царя не пришлось, ему хорошо была известна история борьбы патриарха Никона с его отцом, знал он и об отрицательном отношении большинства духовенства к своим нововведениям.

     Однако  выборы нового Патриарха так и не состоялись. Был лишь назначен Экзарх (Местоблюститель) Патриаршего престола, которым по желанию царя стал образованный украинец митрополит Рязанский Стефан (Яворский). При этом Экзарху и Освященному Собору была предоставлена компетенция вести только дела «о расколе, противностях Церкви и ересях». Что же касалось назначений на церковные должности и других церковно-административных вопросов, то ими теперь практически полностью распоряжались сам царь и его приближенные А. Д. Меньшиков, И. А. Мусин-Пушкин и выдвинувшийся позднее архимандрит Феодосии (Яновский).

     Между тем заимствованные у протестантов взгляды на отношения государства  и Церкви еще более усилились  у Петра I в связи с его путешествиями  по Европе. Так, во время первого  из них он не без внимания слушал Вильгельма Оранского, советовавшего  ему устроить Русскую Церковь на манер Англиканской, объявив себя ее Главою. В 1712 г. в Виттенберге, увидев памятник М. Лютеру, Петр высказал похвалу последнему за то, что тот «на Папу и на все его воинство мужественно наступал для величайшей пользы своего государя и многих князей, которые были поумнее прочих». 

     В стремлении русских церковных деятелей сохранить патриаршество самодержец видел всего лишь ненавистный  ему «папежский дух». Таким образом, к 1718 г. судьба церковной реформы  была уже предрешена. Нашелся у нее и готовый теоретик – «скорое перо» Петра I – епископ Феофан (Прокопович). Итак, Петр I, учреждая коллегиальную форму управления для различных областей государственной жизни, решил создать для высшего управления церковной жизнью Духовную Коллегию.

     В 1721 г. был образован Синод, высший орган, управляющий церковными делами. Его вице-президент псковский архиепископ Феофан Прокопович, убежденный сторонник Петра, сочинил регламент Синода – Духовный регламент, который определял его функции и обязанности.

     Торжественное открытие Духовной Коллегии, которая по настоянию ее членов получила наименование Святейшего Правительствующего Синода, состоялось 14 февраля 1721 г.

     Хотя  «Духовный регламент» и был составлен  церковным лицом но он, по сути дела, был обычным актом государственного законодательства, не опирающимся на церковное каноническое право.

     Согласно  «Духовному регламенту», в России, в  Русской Церкви по единоличной воле монарха упразднялось патриаршество. Император сам объявил себя «верховным судьей», видя в Синоде проводника «своей правильной власти». Высшее Церковное Управление осуществлялось в последующем под контролем светской власти.

     Регламент устанавливал, что членов Синода назначал царь, тем самым приравняв их к чиновникам других государственных учреждений. Его основными обязанностями было наблюдение за чистотой православия и борьба с раскольниками. Церковным служителям предписывалось в «мирские дела и обряды не входить ни для чего». Нарушалась тайна исповеди. По указу Синода 1722 года все священники были обязаны доносить властям о намерениях исповедавшегося совершить «измену или бунт». В том же 1722 году была установлена должность обер-прокурора Синода.

     В 1721 году Петр I обратился к Константинопольскому Патриарху Иеремии III с ходатайством о признании Восточными Православными Патриархами Святейшего Синода. Патриарх Иеремия III дал положительный ответ в феврале 1722 года. В сентябре 1723 г. Константинопольский и Антиохийский Патриархи (Александрийская Патриаршая кафедра была вакантна, Иерусалимский Патриарх был тяжело болен) особой грамотой признали проведенную Петром I реформу Высшего Церковного Управления, назвав Святейший Синод своим «во Христе братом», имеющим право совершать то же, что и Патриаршие престолы. «Так неканоническая по замыслу, по ее принципам и способу проведения в жизнь церковная реформа Петра Великого была формально легализована этим утверждением Восточных Патриархов».

     На  протяжении всего Синодального периода  церковная реформа Петра I отрицательно воспринималась в широких церковных  кругах. Из иерархов петровского времени, пожалуй, только один архиепископ Феофан (Прокопович) был всецело предан этой церковной реформе, идеологом которой он фактически являлся.

     Президент Синода Митрополит Рязанский Стефан (Яворский) считал патриаршество необходимой и лучшей формой Высшего Церковного Управления Русской Церковью. Против церковной реформы, так или иначе, высказывались также вице-президент Синода архиепископ Новгородский Феодосии (Яновский; 1727), архиепископ Тверской Феофилакт (Лопатинский; 1741), митрополит Крутицкий Игнатий (Смола; 1741), архиепископ Ростовский Георгий (Дашков; 1739), епископ Воронежский Лев (Юрлов; 1755), митрополит Казанский Сильвестр (Холмский; 1735), епископ Карельский Маркелл (Родышевский; 1742) и другие иерархи.

     Таким образом, церковь лишалась самостоятельности и превращалась в составную часть государственного бюрократического аппарата. Одна из коллегий – Синод заменила патриарха в управлении церковью. Это означало полное подчинение церкви государству. 

      3. Учреждение прокуратуры 

     3.1 Должностные лица прокуратуры 

     Петр  Первый положил начало прокурорской службе в России.

     12 января 1722 года в Именном Высочайшем  Указе Правительствующему Сенату  отмечалось: «Надлежит быть при  Сенате Генерал-Прокурору и Обер-Прокурору,  а также во всякой Коллегии по Прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-Прокурора».

     Первым  Генерал-прокурором Сената стал Павел  Иванович Ягужинский.

     Суть  должности прокурора Петр Первый выразил словами: «сей чин есть око  наше».

     Должность генерал-прокурора по своему значению являлась одной из самых важных должностей в сенате. К учреждению этой должности привело Петра стремление образовать прочный орган контроля над производством дел в сенате. Институт прокуратуры развивался, однако постепенно.

     Надзор  за производством дел в сенате переходил от одного должностного лица к другому: так, первоначально для этой цели была образована должность генерал ревизора. От него обязанности надзора перешли к обер-секретарю сенатской канцелярии, затем к штаб-офицерам гвардии, и уже в конце концов явился прочно затем установившийся институт прокуратуры. Должность генерал - прокурора была образована на более рациональных основах, нежели на каких покоились прежние органы контроля. Генерал-прокурор получил гораздо более прав, нежели его предшественники, а также и несравненно более средств быть истинным органом контроля и не только в отношении сената, но и всех присутственных жест империи. В сенате он был главным начальником канцелярии, благодаря чему получил возможность знакомиться со всем ходом производства дел, чего не имели прежние органы контроля.