Проблемы аттестации рабочих мест по условиям труда

Подход к новой концепции

Рыночные преобразования девяностых годов вызвали необходимость по-новому оценить ситуацию, сложившуюся в стране в последние десятилетия в области охраны труда работников и условий труда, в частности. Жесткая вертикальная система директивного управления народным хозяйством советского периода, к сожалению, эту проблему не решила коренным образом, да и не могла решить.

Субъекты хозяйствования во времена советского периода и расцвета коммунистической демагогии не имели возможности в полной мере распоряжаться предоставленными им финансовыми средствами. Действовавшая в то время нормативная база также не позволяла субъектам трудовых отношений реально обеспечивать безопасность работников, создавать здоровые условия труда.

На исходе девяностых годов наконец были приняты почти все необходимые федеральные законы и подзаконные акты, направленные на решение проблемы отставания в области обеспечения безопасности на производстве Важной составляющей этой проблемы является техническая задача оценки условий труда конкретного работника и принятия по ее результатам мер, направленных на устранение выявленных несоответствий требованиям охраны труда.

Ученые и специалисты в области охраны труда в поисках наиболее эффективных способов обеспечения безопасности работника через механизм государственного регулирования трудовых отношений не раз обращались к проблеме совершенствования аттестации рабочих мест по условиям труда. По мнению многих специалистов, решение этой проблемы является, если не панацеей, то, по крайней мере, серьезным шагом к цивилизованным трудовым отношениям, уже сложившимся в большинстве развитых стран.

Итак, каково же сегодня реальное состояние дел с оценкой условий труда работников, которую принято называть аттестацией рабочих мест по условиям труда? Как было раньше и каковы дальнейшие перспективы?

Первая серьезная попытка ввести аттестацию рабочих мест по условиям труда была предпринята в конце 80-х годов прошлого века в связи с необходимостью упорядочить процесс установления льгот и компенсаций, в частности доплат за вредные условия труда. По замыслу авторов Типового положения об оценке условий труда на рабочих местах и порядке применения отраслевых перечней работ, на которых могут устанавливаться доплаты рабочим за условия труда, утвержденного постановлением Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 3 октября 1986 года, оценка условий труда на предмет наличия вредных производственных факторов должна была не только упорядочить процесс установления доплат за тяжелые (особо тяжелые) и вредные (особо вредные) условия труда, но и дать ход процессу рационализации рабочих мест. В известной степени задача по упорядочению предоставления доплат за вредные условия труда была решена.

Более того, на некоторых предприятиях появились промышленно-санитарные лаборатории, одной из задач которых была оценка состояния производственной среды путем инструментальных измерений уровней и концентраций вредных факторов

Безусловно, Типовое положение от 3 октября 1986 года придало определенный импульс совместной деятельности предприятий и профсоюзов по улучшению условий труда работающих, но до логического конца эта работа так и не была доведена - страна вступила в период рыночных преобразований. Не произошло ощутимых сдвигов и в рационализации рабочих мест. Однако до сих пор некоторые предприятия продолжают руководствоваться этим еще не отмененным Типовым положением, решая вопросы об установлении доплат за тяжелые работы и работы с вредными условиями труда.

Следующая попытка провести оценку состояния условий труда на предприятиях и в организациях в масштабе России была осуществлена в увязке с пенсионной реформой, начатой еще до развала СССР. Соответствующий приказ Министерства труда и занятости населения РСФСР от 8 января 1992 года «О порядке проведения аттестации рабочих мест по условиям труда» (ныне отмененный) был принят в целях реализации постановления Совмина РСФСР от 2 октября 1991 года «О пенсиях на льготных условиях по старости (по возрасту) и за выслугу лет». Он обязывал руководителей предприятий (объединений), организаций проводить аттестацию рабочих мест и принимать необходимые меры к улучшению условий труда. Этим приказом была утверждена Инструкция о порядке проведения аттестации рабочих мест по условиям труда. Авторы документа исходили из того, что аттестация рабочих мест по условиям труда изначально связана с необходимостью оценки условий труда для решения вопроса о льготном пенсионном обеспечении того или иного работника. Поэтому обязательной для предприятий и организаций эта Инструкция была только до момента принятия Гражданского Кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым организации приобретали хозяйственную самостоятельность. Тем не менее по содержанию данная Инструкция уже заметно отличалась от вышеупомянутого Типового положения хотя бы тем, что она предназначалась для целей аттестации рабочих мест по условиям труда, а именно:

-              определения фактических значений опасных и вредных производственных факторов;

-              оценки фактического состояния условий труда на рабочих местах;

-              обоснованного предоставления льгот и компенсаций за работу с вредными и тяжелыми условиями труда;

-              разработки мероприятий по улучшению и оздоровлению условий труда.

Характерно, что с учетом, видимо, предполагаемого тяжелого финансового по­ложения предприятий авторы Инструкции так же, как и авторы вышеупомянутого Типового положения, предусмотрели наряду с инструментальными оценками и субъективные методы оценки, основанные на расчетах и обоснованиях, но с привлечением специалистов родственных предприятий, органов санитарно-эпидемиологического надзора, государственной экспертизы условий труда. Хотя сфера субъективной оценки при этом была ограничена только психофизиологическими и биологическими факторами.

Можно с достаточной долей истины констатировать, что утверждение данной Инструкции практически не оказало влияние на положение дел с условиями труда на предприятиях. Основная причина в том, что методика оценки условий труда с целью обоснования прав на льготную пенсию не всегда требует лабораторных исследований вредных и опасных факторов производственной среды и иных видов оценок. Как правило, достаточно самого факта проведения работ, предусмотренных соответствующими Списками № 1 и № 2, либо наличия вредного вещества определенного класса опасности. К тому же Закон РСФСР от 20 ноября 1990 года «О государственных пенсиях в РСФСР» в редакции от 3 апреля 1992 годами в более поздних редакциях не содержал и не содержит требований о необходимости подтверждения права на льготную пенсию результатами аттестации рабочих мест по условиям труда. За период с 1992 по 1997 год аттестацией рабочих мест по условиям труда в том виде, как это было предусмотрено приказом Министерства труда и занятости Российской Федерации от 8 января 1992 года, было охвачено относительно небольшое количество предприятий.

Ситуация стала кардинально меняться с принятием в 1999 году Федерального закона «Об основах охраны труда в Российской Федерации» взамен Закона Российской Федерации «Об основах законодательства об охране труда», который не содержал нормы, обязывающей работодателя проводить аттестацию рабочих мест. В целях реализации статей 14 и 21 указанного Федерального закона, предусматривающих обязательное проведение работодателем аттестации рабочих мест по условиям труда и экспертизу ее проведения органами государственной экспертизы условий труда, был принят пакет нормативных актов Минтрудом России. Важнейшим из них является постановление от 14 марта 1997 года «О проведении аттестации рабочих мест по условиям труда».

Новое Положение о порядке проведения аттестации рабочих мест по условиям труда содержит ряд изменений по сравнению с Инструкцией, утвержденной приказом Минтруда и занятости населения РСФСР от 8 января 1992 года Основное отличие заключается в том, что на этот раз аттестация рабочих мест по условиям труда является этапом (необходимым условием) для сертификации работ по охране труда в организации, то есть входит в систему сертификации работ по охране труда Российской федерации. Кроме того, все оценки, кроме оценок травмобезо-пасности и обеспеченности работников средствами индивидуальной защиты, осуществляются лабораторными методами. В частности, измерения параметров опасных и вредных производственных факторов, определение показателей тяжести и напряженности трудового процесса проводят лабораторные (специальные) подразделения организации либо иные лаборатории, имеющие соответствующий документ об аккредитации (аттестации).

Данная методика в настоящее время является базовой для всех отраслей и организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности. Судя по информации, содержащейся в официальных материалах Минтруда России и органов по труду субъектов Российской Федерации, за последние пять лет отношение работодателей к вопросам об аттестации рабочих мест по условиям труда изменилось, что, однако, не оказало существенного влияния на ситуацию с условиями труда в целом по стране. Это подтверждается показателями статистики за последние годы и оперативными материалами Данное обстоятельство требует тщательного анализа, иначе проблема пребывания России в числе стран с невысоким уровнем безопасности работающих так и останется нерешенной.

На наш взгляд, действующая методика аттестации рабочих мест по условиям труда, а также рассматриваемый в настоящее время проект новой методики Минтруда России имеют серьезные недостатки:

Во-первых, серьезным препятствием для подавляющего числа организаций, действительно желающих провести аттестацию, является неурегулированность вопроса об оплате за инструментальные измерения параметров вредных и опасных производственных факторов. В результате нередко возникает дилемма - провести все предусмотренные замеры, затратив на это десятки и сотни тысяч рублей, либо направить эту сумму на другие цели. Чем больше факторов охватывается инструментальными замерами, тем выше финансовые затраты. Поэтому руководители небольших организаций либо организаций, испытывающих финансовые трудности, обычно не сомневается в решении этой дилеммы. В результате инструментальные измерения проводятся в неполном объеме либо не проводятся вовсе, что приводит к необъективности оценки и аттестации в целом.

Во-вторых, в ходе экспертизы качества проведения аттестации рабочих мест по условиям труда не всегда удается обосновать необходимость проведения инструментальных измерений тех химических и физических факторов производственной среды, которые, по мнению работодателя, на рабочем месте отсутствуют. В таких ситуациях не следует забывать о том, что заключение (санитарно-эпидемиологическое) по результатам гигиенических оценок согласно федеральному закону от 30 марта 1999 года «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (статьи 42 и 51) выдается главным государственным санитарным врачом или его заместителем Юридическое же право лиц, осуществляющих государственную экспертизу условий труда в части гигиенических оценок, федеральным законом не предусмотрено. Это обстоятельство ставит под сомнение право органа Государственной экспертизы условий труда требовать от работодателя проведения таких инструментальных измерений для целей аттестации и выдавать по ним заключения.

В-третьих, методика аттестации, предусмотренная действующим Положением (а также проектом нового положения Минтруда России), малопригодна для использования в качестве основы для разработки соответствующих отраслевых положений (методических рекомендаций) или аналогичных документов субъектов Российской Федерации, так как она изначально не предполагает возможность изменения методов оценки для учета отраслевой (территориальной) специфики или сокращения в этих целях количества гигиенических оценочных критериев. В любом случае методика-основа, например, требует:

-              аттестованы должны быть все рабочие места без исключения, что оправданно далеко не для всех отраслей;

-              гигиеническая оценка условий и характера труда осуществляется только лабораторными методами, что технически не всегда возможно;

-              в картах аттестации должны быть учтены абсолютно все возможные показатели и параметры, предусмотренные гигиеническими критериями Руководства Р 2.2.755-99 Минздрава России, независимо от степени их влияния на характер трудового процесса, например, на рабочих местах, расположенных на открытом воздухе (вне производственного помещения).

Перечисленные требования практически лишают работодателя возможности приспособить методику к реальным условиям производства и сконцентрировать усилия для выявления факторов производственной среды, действительно влияющих на здоровье и безопасность работника. Не учитывать это обстоятельство - значит, превратить аттестацию в формальную процедуру.

В-четвертых, вышеупомянутые гигиенические критерии содержат большой объем информации, усвоить которую в состоянии далеко не каждый специалист, имеющий даже специальное образование. Необходимость учета всех без исключения критериев факторов тяжести и напряженности трудового процесса вызывает большие сомнения. Вряд ли, например, целесообразно учитывать критерии, оценка которых явно субъективная: стереотипные рабочие движения, рабочая поза, наклоны корпуса, перемещения в пространстве, интеллектуальная нагрузка, сенсорные и эмоциональные нагрузки. Представляется, что оценивать целесообразно те факторы, устранение или снижение воздействия которых на работающего технически осуществимо на современном этапе развития отрасли.

Практика проведения аттестации рабочих мест по условиям труда в Чувашской Республике за последние пять лет, результаты экспертизы на более чем 400 крупных и средних предприятиях с общей численностью работников свыше 40 тысяч человек подтверждают, что результаты аттестации, как правило, позволяют выявить и решить многие проблемы условий и охраны труда на предприятии. Однако особенности действующей методики, в частности ее объемность и усложненность, иногда сводят на нет ее достоинства. Так, необходимость учета одновременного (сочетанного) действия всех имеющихся гигиенических факторов производственной среды не позволяет выявить действительно «болевые точки», требующие технических или организационных мер со стороны работодателя. При этом необходимость заполнения большого количества бланков карт аттестации, протоколов травмобезопасности, протоколов обеспеченности средствами индивидуальной защиты (СИЗ) для руководителей высшего и среднего звена, их заместителей, служащих и других работников, условия труда которых не влияют на ситуацию с травматизмом и профзаболеваемостью в организации, приводит к загромождению материалов аттестации документами, не содержащими полезной информации для обоснования разработки мероприятий по результатам аттестации или прав на льготы и компенсации. Более того, действующая методика, несмотря на предпринимаемые усилия со стороны Министерства социальной политики Чувашской Республики, с трудом воспринимается в организациях сельскохозяйственной отрасли, а также в иных организациях, расположенных в сельских районах. Отношение работодателя к проблеме аттестации рабочих мест по условиям труда в таких случаях объясняется, кроме вышеназванных, еще и финансовыми причинами.

Анализ состояния работ по проведению аттестации рабочих мест по условиям труда позволяет сделать следующий вывод. Организациям в сложившихся условиях необходима методика, позволяющая оценивать именно те факторы, наличие или отсутствие которых на самом деле влияют на динамику травматизма, профессиональной заболеваемости, иных показателей, взятых в качестве основных для установления скидок и надбавок к страховому тарифу в фонд социального страхования Российской Федерации согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2001 года. Оценке должны подвергаться те условия труда, несоответствие которых государственным нормативным требованиям охраны труда может привести к страховому случаю либо к социально значимым последствиям для работника, например к возникновению права на льготы и компенсации.

Финансовые затраты для проведения инструментальных измерений гигиенических факторов должны быть щадящими. Цены на эти услуги должны регулироваться государством, ведь регулируются же расценки на проведение инструментальных измерений при проведении ежегодного техосмотра автотранспорта в системе ГИБДД. Критерии и информация, полученные в ходе аттестации, должны быть понятны и доступны не только врачам гигиены труда и экспертам, прошедшим специальную подготовку, но и специалистам организаций. Целесообразно определиться с полномочиями органов Госсанэпиднадзора Минздрава России и Государственной экспертизы условий труда Минтруда России в области прав на выдачу заключений по результатам гигиенических оценок условий труда, вызывающих наибольшие трудности при проведении аттестации рабочих мест по условиям труда.

При этом контрольные и экспертные полномочия необходимо привести в соответствие с Федеральным законом от 8 августа 2001 года «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». В связи с этим целесообразно подготовить предложения о внесении изменений в соответствующие федеральные законы. На наш взгляд, нет необходимости аттестовывать абсолютно все рабочие места, тем более что такое требование Федеральным законом «Об основах охраны труда в Российской Федерации» не предусмотрено.

Полагаем, что в основе такой методики должны быть следующие положения.

Перечень рабочих мест организации, подлежащих аттестации, определяется исходя из фактически имеющихся вредных и опасных производственных факторов, факторов трудового процесса, непосредственно влияющих (по материалам службы охраны труда организации, надзорных органов, органов Государственной экспертизы условий труда) на динамику производственного травматизма, профессиональной заболеваемости. Перечень факторов, подлежащих гигиенической оценке, при этом может быть согласован с территориальным органом Госсанэпиднадзора Минздрава России.

Из числа этих гигиенических факторов выделяются факторы производственной среды, воздействующие на работающего не менее 80% времени рабочего дня. Их уровни и концентрации подлежат обязательным инструментальным измерениям. Это физические, химические, биологические факторы. Оценка факторов, воздействующих на работающего менее 80% рабочего времени, путем инструментальных (лабораторных) исследований осуществляется только по классам 3.2 и выше согласно классификации Руководства Р 2.2.755-99, а также по наличию веществ 1-го и 2-го классов опасности. Аналогично оцениваются химические, биологические факторы и часть физических факторов производственной среды для рабочих мест, расположенных вне производственных помещений (на открытом воздухе). Факторы, не подлежащие оценке путем инструментальных измерений, оцениваются экспресс-методом, предусмотренным вышеупомянутым Типовым положением от 3 октября 1986 года.

Необходимость оценки всех или части факторов тяжести и напряженности трудового процесса определяется исходя из статистики производственного травматизма и заболеваемости в организации, на родственных предприятиях, в отраслях (подотраслях) экономики, факторы, по которым оцениваются травмобезопасность и обеспеченность работников средствами индивидуальной защиты, включаются в общий перечень отдельным разделом и могут быть предварительно согласованы с органом Государственной экспертизы условий труда.

На основе общего перечня вредных и опасных производственных факторов и фак­торов трудового процесса составляется перечень рабочих мест, подлежащих аттестации по условиям труда. Обязательным условием включения рабочего места в перечень является наличие соответствующего фактора, присущего этому рабочему месту.

Рабочие места руководителей и специалистов включаются в перечень при наличии достаточных к тому оснований, даже если время их пребывания на рабочем месте равно или превышает 80% рабочего времени за рабочий день. Их рабочие места не учитываются, если фактически имеющиеся факторы тяжести и напряженности трудового процесса не приводят к социально значимым последствиям, производственному травматизму или заболеваемости (исходя из статистики по организации, региону, отрасли). Оценку факторов тяжести и напряженности трудового процесса производят только специалисты, прошедшие специальную подготовку в системе Госсанэпиднадзора Минздрава России и имеющие соответствующее удостоверение. По результатам оценки обязательно составляется протокол, форма которого предусмотрена Руководством Р 2.2.755-99.

В остальном предлагаемая методика аттестации рабочих мест по условиям труда должна соответствовать проекту нового Положения, подготовленного Минтрудом России при согласовании с Минздравом России.

До принятия федерального закона, предусматривающего право органов Государственной экспертизы условий труда выдавать заключения по результатам гигиенических оценок, целесообразно при подготовке общего заключения по экспертизе качества аттестации рабочих мест по условиям труда требовать от работодателя получения заключения органа Госсанэпиднадзора Минздрава России в части гигиенических оценок. В противном случае правомерность заключения органа Государственной экспертизы условий труда может быть оспорена в судебном порядке. И только такое заключение, на наш взгляд, может являться основанием для перехода к сертификации работ по охране труда в организации.

Рассмотренные концептуальные подходы к проведению аттестации рабочих мест по условиям труда упростят процесс оценок, обеспечат ее объективность, устранят формальность, а главное повысят ее эффективность с точки зрения финансовых затрат и влияния на состояние травматизма, профессиональной и профессионально обусловленной заболеваемости. Такой подход в полной мере увязывается с принципом установления скидок и надбавок к страховому тарифу в фонд социального страхования в целях экономического стимулирования работодателя к созданию здоровых и безопасных условий труда для работников, обоснованию права (обязанности) предоставления компенсаций за неблагоприятные условия труда в соответствии с федеральным законодательством. К тому же надо учесть, что предложения по снижению класса профессионального риска, которые могут быть подготовлены по результатам сертификации работ по охране труда, в конечном итоге основываются на тех же упомянутых выше факторах, которые потенциально могут привести к снижению количества страховых случаев. Поэтому проведение аттестации рабочих мест по условиям труда без постановки конкретной задачи - получить в результате последующей сертификации скидку к страховому взносу в Фонд социального страхования или добиться снижения класса профессионального риска - будет лишено какого-либо смысла. Кроме того, очевидным является экономическая выгода, связанная с реализацией результатов аттестации по условиям труда, снижением воздействия на работников неблагоприятных условий труда и сокращением объема компенсаций работникам.

Предлагаемые подходы к концепции аттестации рабочих мест по условиям труда с учетом вышеупомянутых критических замечаний, на наш взгляд, обеспечат большую заинтересованность работодателя в проведении аттестации и более надежную правовую основу для признания ее результатов, подготовит почву для повсеместной сертификации работ по охране труда в Российской Федерации, что в свою очередь создаст реальные предпосылки для достижения более высокого уровня обеспечения прав граждан на безопасные условия труда, провозглашенные ст. 37 Конституции Российской Федерации.

Н. АБРАМОВ,

заместитель министра социальной политики Чувашской Республики - главный государственный эксперт по условиям труда Чувашской Республики, канд. техн. наук;

В. ИВАНОВ, 

начальник отдела государственной экспертизы условий труда Министерства социальной политики Чувашской Республики