Менеджмент в России в дооктябрьский период её развития

15 декабря 1996 г. был принят  Федеральный закон "О внесении  изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный  кодекс РСФСР и Исправительно-трудовой  кодекс РСФСР в связи с принятием  Уголовного кодекса Российской  Федерации"20.

В законе излагались вытекающие из содержания Уголовного кодекса России, согласованные с текстом проекта  Уголовно-исполнительного кодекса  положения, адаптирующие Исправительно-трудовой кодекс к действию в условиях реализации нового уголовного законодательства.

8 января 1997 г. Президент  Российской Федерации подписал  Федеральный закон о введении  в действие с 1 июля 1997 г. Уголовно-исполнительного  кодекса. Таким образом, в России  завершился период перехода от  исправительно-трудового к уголовно-исполнительному  законодательству.21

Причины принятия нового Кодекса  находятся в экономической, социальной и правовой сферах. Определяющую роль в принятии нового Кодекса сыграли  изменения, произошедшие в экономике  нашей страны. Экономические отношения  являются базисными для правовых отношении, поэтому принципиальные изменения в экономике страны не могут не отразиться на деятельности учреждении, исполняющих уголовные  наказания, особенно на их деятельности по исправлению осужденных.

По этой причине внедрение  в экономику страны рыночных отношений  привело к изменениям в системе  и содержании видов наказаний, предусмотренных  Уголовным кодексом, и к изменениям в порядке их исполнения. Именно поэтому новый Кодекс предусмотрел, в частности, что исправительные работы могут отбываться только по месту работы, а осужденный к исправительным работам, не имеющий работы, обязан трудоустроиться самостоятельно либо встать на учет в органах службы занятости, что конфискации подлежит, наряду с другим имуществом осужденного, и его доля в уставном капитале коммерческих организаций, а также  имущество, переданное осужденным в  доверительное управление, что осужденный к лишению свободы привлекается к труду не только на предприятиях исправительных учреждении и государственных  предприятиях, но и на предприятиях иных форм собственности и т.д. При  прежних экономических отношениях, не оставлявших места для рыночных отношений, основанных на частной собственности на средства производства, существование в законодательстве, регулирующем исполнение уголовных наказаний, подобных правовых норм было совершенно невозможно.

Другой важной причиной принятия нового Кодекса явились изменения, произошедшие в социальной сфере  общества. Внедрение в экономику  рыночных отношений привело к  политическому переустройству общества. В результате вступления в действие Конституции Российской Федерации 1993 г. в стране утвердились новые  основы конституционного строя. Многие положения Исправительно-трудового  кодекса РСФСР 1970 г. вступили с ними в противоречие.

В частности, противоречило  Конституции содержавшееся в  ИТК определение задач Кодекса  как такое исполнение уголовного наказания, которое обеспечивает исправление  осужденного в духе "уважения к правилам социалистического общежития". Аналогичным образом не соответствовало  Конституции содержавшееся в  ИТК определение одной из задач  политико-воспитательной работы с лицами, лишенными свободы, как воспитание их в духе уважения к "правилам социалистического  общежития" и "бережного отношения  к социалистической собственности".

Еще одной важной причиной принятия нового Кодекса явилась  выявившаяся необходимость устранения юридических недостатков прежнего исправительно-трудового законодательства и учета в правотворческой  деятельности последних достижений теории пенитенциарного права.

Сложившаяся в нашей стране система исправления осужденных не соответствовала задачам борьбы с преступностью. Действовавший  Исправительно-трудовой кодекс не обеспечивал  надлежащей защиты прав осужденных. Его  нормы часто были недостаточно согласованы  между собой. Хотя он и содержал ряд  требований, предъявляемых по всем видам наказаний, детально он регламентировал  исполнение только лишения свободы  и исправительных работ. Исполнение таких видов наказаний, как лишение  права занимать определенные должности  или заниматься определенной деятельностью, конфискация имущества, лишение  воинского, специального звания и некоторых  других определялось не законом, а Положением. Порядок исполнения смертной казни  регулировался даже инструкцией  МВД. Таким образом, перед началом  разработки нового Кодекса выявились  две основные группы недостатков  законодательства, регулирующего исполнение уголовных наказаний: во-первых, ошибки и упущения, содержащиеся в правовых нормах, и, во-вторых, отсутствие единого  правового акта, объединяющего исправительно-трудовое законодательство и законодательство об исполнении наказаний, не связанных  с мерами исправительно-трудового  воздействия на осужденных. Встал  вопрос о создании единой отрасли  законодательства, объединенного общей  теоретической базой, - уголовно-исполнительного  права.

Задача устранения той  и другой группы недостатков была решена при принятии Уголовно-исполнительного  кодекса.22

УИК РФ вводился в действие с 1 июля 1997 г. Положения УИК РФ о  наказаниях в виде обязательных работ, ограничения свободы и ареста вводятся в действие по мере создания необходимых условий для исполнения этих наказаний, но не позднее 2001 г.

УИК РФ имеет принципиальные отличия от ИТК РСФСР 1924, 1933 и 1970 годов. В нем впервые регламентировано исполнение всех без исключения уголовных  наказаний.

В России продолжительное  время существовала диспропорция между  систематизированным уголовным  законодательством (УК РСФСР) и раздробленным, разноуровневым уголовно-исполнительным, и, поскольку они тесно связаны  между собой, это отрицательно сказывалось  на качестве исполнения наказаний, снижало  уровень правовой защиты осужденных.

Принятие УИК РФ - целостного единства множества взаимосвязанных  уголовно-исполнительных подсистем  и элементов - значительный шаг в  деле совершенствования законодательной  регламентации исполнения уголовных  наказаний, повышения его эффективности. УИК РФ упрощает исполнение уголовных  наказаний, исключает элементы дублирования ряда законоположений.

В Общую часть ИТК РСФСР  входило 13 статей. В УИК РФ она  расширена до 24 статей, в основном за счет включения ряда норм, определяющих правовое положение осужденных; фиксирующих  взаимоотношение уголовно-исполнительного  законодательства с международными правовыми актами; устанавливающих  контрольные функции органов  государственной власти и органов  местного самоуправления, судебного  надзора, ведомственного контроля и  прокурорского надзора за деятельностью  органов и учреждений, исполняющих  наказания.

В Общую часть УИК РФ включена норма о порядке применения к осужденным принудительных мер  медицинского характера (ст.18). Эта норма  не относится к исполнению наказания, и поэтому она не является нормой уголовно-исполнительного законодательства.

Предписания УИК РФ исходят  из ряда положений важнейших международных  договоров, посвященных охране прав и свобод человека и гражданина, и специальных международных  соглашений об обращении с осужденными. В ст.3 УИК РФ определено, что уголовно-исполнительное законодательство РФ учитывает соответствующие  международные договоры РФ в пределах экономических и социальных возможностей страны.

Важно подчеркнуть, что в  соответствии со ст.3 УИК РФ противоречие между предписаниями уголовно-исполнительного  законодательства РФ и положениями  международных договоров РФ решается в соответствии с международными договорами. Наша страна постепенно входит в мировое сообщество, поэтому  исполнение уголовных наказаний  также должно соответствовать международным  стандартам.

С учетом Конституции РФ и  международных соглашений в УИК  РФ с особой тщательностью определяется правовое положение лиц, отбывающих наказание. Этому посвящена гл.2 УИК  РФ, в которой закреплены основы правового положения осужденных (ст.10), их основные обязанности (ст.11) и  особенно подробно - основные права  осужденных (ст.12-15). В ИТК РСФСР  эта проблема решалась упрощенно: констатировались права осужденного на свободу  совести и личную безопасность (ст.81 и 82), конкретных же предписаний, определяющих их правовой статус, в ИТК РСФСР  не было.

Осужденные имеют право: на получение информации о своих  правах и обязанностях; на охрану здоровья; на социальное обеспечение; на личную безопасность; на свободу совести; могут  обращаться с предложениями, заявлениями  и жалобами к администрации учреждений или органов, исполняющих наказания, в вышестоящие органы, суд, прокуратуру, органы государственной власти и  местного самоуправления, в общественные организации и в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека и т.д. (ст.11).

Права осужденных регламентированы широко и четко с определением механизма их реализации.

Впервые в кодекс включены принципы уголовно-исполнительного  законодательства. Их реализация повышает эффективность исполнения наказания  и усиливает защиту законных прав и свобод, а также интересов  осужденных (ст.8). К сожалению, УИК  суть указанных принципов не раскрывает в отличие от УК РФ, где в ст.3-7 приведена краткая расшифровка  принципов уголовного законодательства.

Представляется целесообразным дополнить перечень ст.8 УИК РФ принципом  справедливости.

УИК РФ создавался не на пустом месте. Ему предшествовали три ИТК  РСФСР. В УИК РФ без каких-либо серьезных переделок вошло немало норм из ИТК РСФСР 1970 г. Например, предписания  о действии уголовно-исполнительного  закона во времени и пространстве (ст.6), о применении к осужденным основных средств исправления (режима, воспитательной работы, общественно-полезного  труда, общего образования, профессиональной подготовки и общественного воздействия) (ст.9), о содействии общественных объединений  в работе учреждений и органов, исполняющих  наказания (ст.23) и др. Исполнение штрафа, лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, а также исполнение лишения свободы, исправительных работ  и некоторых иных наказаний во многом осуществляется применительно  к правилам, установленным ИТК  РСФСР 1970 г. (например, о переписке  осужденных к лишению свободы, получении  и отправлении ими денежных переводов - ст.91).

В ст.44 УК РФ дан перечень уголовных наказаний, имеющий принципиальный характер, он начинается с самого мягкого (штрафа), за которым следуют иные виды наказаний с постепенным, последовательным нарастанием их тяжести. Этот перечень позволяет сопоставлять тяжесть  уголовных наказаний. В Особенной  части УИК РФ допущены некоторые  отступления от указанного перечня  наказаний. В УИК РФ он начинается не со штрафа, а с обязательных работ (ст.25), после ареста следует не содержание в дисциплинарной воинской части, а  лишение свободы и т.д. На чем  основаны такие "вольности" в УИК  РФ, непонятно.

Порядок и условия исполнения уголовных наказаний в УИК  РФ регламентированы подробно и последовательно. Тем самым предопределены узкие  границы для режимных предписаний  технического характера, касающихся, например, условий и порядка проведения свиданий осужденных с родными или  иными лицами в Правилах внутреннего  распорядка исправительных учреждений. Заметим, что в аналогичном документе  от 10 октября 1986 г., изданном еще в  СССР, было 85 параграфов и 36 приложений. Объем этих правил (109 страниц!) в  несколько раз превышал размер ИТК  РСФСР 1970 г.

В СССР исправительные работы без лишения свободы применялись  к 23-25% осужденных. В Российской Федерации  уровень применения этого наказания  снизился примерно в три раза, что  во многом предопределяется наличием большой безработицы в стране.

В ст.27 УК РСФСР 1960 г. предусматривались  два вида исправительных работ без  лишения свободы: по месту работы осужденного либо в иных местах, определяемых органом, исполняющим  наказание. В ст.50 УК РФ последнего вида исправительных работ нет. На практике он назначался относительно редко - примерно 11% лиц приговаривалось к этому  наказанию. Продолжительность исправительных работ и размер удержания из заработка  осужденных в ст.50 УК РФ не изменились. В то же время исполнение этого  наказания в соответствии с УИК  РФ претерпело значительные изменения. Так, в период отбывания наказания  осужденным запрещается увольнение с работы по собственному желанию  без разрешения в письменной форме  уголовно-исполнительной инспекции. Осужденный, не имеющий работы, обязан трудоустроиться самостоятельно либо встать на учет в органах службы занятости. Причем он не имеет права отказаться от предложенной службой занятости работы или возможности переквалифицироваться (ст.40 УИК РФ). Рассматриваемые предписания закона обоснованны. Они вытекают из сути исправительных работ и препятствуют уклонению от их отбывания.

В ст.41 УИК РФ установлено, что для повышения эффективности  исполнения исправительных работ и  предупреждения совершения осужденными  новых преступлений уголовно-исполнительная инспекция имеет право запретить  осужденному: пребывать вне дома в определенное время суток, покидать место жительства в выходные дни  или в период отпуска, пребывать  в определенных местах района (города); может обязать осужденного до двух раз в месяц являться в  уголовно-исполнительную инспекцию  для регистрации.

Эти обязанности и запреты  устанавливаются на срок до шести  месяцев, но могут продлеваться неоднократно в пределах срока отбываемого  наказания. В порядке поощрения  время и объем запретов и наложенных обязанностей могут быть сокращены  уголовно-исполнительной инспекцией.

Перечисленные правоограничения не вытекают из сути исправительных работ, поэтому их установление в УИК  РФ необоснованно.23

УИК РФ существенным образом  изменил порядок и условия  исполнения лишения свободы и  содержания в дисциплинарной воинской части, построив их по развернутой прогрессивной  системе. Суть прогрессивной системы  заключается в изменении условий  исполнения наказаний (или даже замена одного наказания другим) в зависимости  от изменений в поведении осужденного. Особенно широко она применяется  при исполнении лишения свободы - самого распространенного и вместе с тем самого тяжкого наказания (по состоянию на март 1997 г. в местах лишения свободы находилось 1 051 515 осужденных).