Функции и основные формы работы органов местного самоуправления в Республике Беларусь

Применение права – это форма реализации права, осуществляемая государством, его органами в лице должностных лиц в пределах их компетенции по осуществлению ими властных полномочий. [14, c. 340]

Логически можно выделить следующие стадии применения права:

                 анализ фактических обстоятельств дела;

                 выбор правовой нормы;

                 проверка подлинности текста нормы;

                 анализ нормы с точки зрения ее законности, действия во времени, в пространстве и по кругу лиц;

                 толкование содержания нормы права;

                 доведение содержания решения до сведения заинтересованных лиц и организаций. [14, c.340]

Основными требованиями применения права являются: неуклонное соблюдение всех требований законности, обоснованность, целесообразность, справедливость, убежденность лица, применяющего право. А также окружающих в том, что принятое решение служит интересам всего общества.

Закономерно, что  деятельность органов местного управления по применению права оформляется соответствующим актом, который придает принятому решению официальное значение и властный характер. Правоприменительный акт должен быть оформлен надлежащим образом и иметь определенные внешние атрибуты. В подавляющем большинстве случаев такие акты  представляются в письменном виде, однако в некоторых ситуациях (например, удаление свидетелей из зала судебного заседания, вызов понятых) могут излагаться в устной форме с последующим занесением в протокол.

В отличие от нормы права акт применения – это безусловное веление. Он разрешает определенный конкретный случай и касается, как правило, индивидуально определенных субъектов права, наделяя их конкретными полномочиями и налагая обязанности. [14, c. 346]

Как было упомянуто ранее, правоприменительные акты  подразделяют на письменные и устные. Существует также третья форма -  конклюдентные, которые находят внешнее выражение в жестах работника ГИБДД, регулирующего уличное движение, в световых и звуковых сигналах, знаках. Однако форма выражения – далеко не единственный критерий, по которому различаются акты применения права.

По функциональной роли можно различать акты плановые, по финансовым вопросам, методического характера, по кадровым делам, по учету, снабжению и иным общим функциям административной деятельности. Довольно часто решения исполнительной власти полнофункциональны, то есть связаны сразу с несколькими функциями администрации. [12, c.278]

В зависимости от числа должностных лиц, принимавших участие в принятии того или иного правоприменительного акта, они могут быть единоличными или коллегиальными.

В зависимости от объектов организационного воздействия  можно назвать следующие группы актов применения права:  по сельскому хозяйству, обороне, охране общественного порядка, здравоохранению, административной опеке и другим вопросам.

Можно группировать правоприменительные акты также и по иным критериям: субъектам их издавшим, действию по кругу лиц, времени издания и др.

Классификацию форм работы органов местного управления приводит А.Н.Крамник в учебном пособии «Курс административного права Республики Беларусь». Он выделяет два вида форм работы исполнительных комитетов и местных администраций: организационно-правовые и управленческие.[4, c.489]

Основной организационно-правовой формой работы автор называет коллегиальность, которая реализуется в проведении  заседаний исполнительных комитетов и местных администраций, где коллективно решаются многие наиболее важные вопросы, отнесенные к ведению исполнительного комитета (местной администрации). Однако он подчеркивает, что коллегиальность ни в коей мере не снимает  персональной ответственности с исполнителя за порученное дело, а наоборот, предполагает повышенную ответственность членов коллегии, которые, приняв решение, обязаны его сами реализовать.

Закон « О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» в части 8 ст. 9 регулирует периодичность заседаний органов местной администрации следующим образом: заседания исполнительного и распорядительного органа созываются и  проводятся председателем исполкома (главой местной администрации) в соответствии с регламентом, утверждаемым исполкомом (местной администрацией), по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц и считаются правомочными, если в них принимает участие не менее двух третей членов от полного состава исполнительного и распорядительного органа.

Управленческая деятельность выражается в правовой и неправовой формах. Конкретное проявление правовая форма находит в актах управления, издаваемых как коллегиально (решения, принятые на заседаниях исполкомов либо администраций), так и единолично (распоряжения, издаваемые председателем исполнительного комитета либо главой местной администрации). [4, c. 490]

Решения принято подразделять на нормативные, которые принимаются на неопределенный срок и содержат нормы права, определенные правилами поведения и индивидуальные, которые имеют конкретного адресата. Распоряжения же, за редким исключением, являются индивидуальными актами внутриорганизационного характера, принятыми по вопросам, не требующим коллегиального обсуждения (рассмотрения), которые по юридической силе ниже решение, в следствие чего не могут противоречить последним или отменять их.

Неправовыми формами управленческой деятельности являются:

                 организационные действия, такие как проведение совещаний, обсуждений, проверок, распространение передового опыта, разработка прогнозов, программ, методических рекомендаций, осуществление бухгалтерского и статистического учета, организация демонстраций, пресс-конференций, встреч с трудовыми коллективами, представителями общественных объединений;

                 материально-технические операции, связанные с делопроизводством (регистрация, оформление, размножение, рассылка документов), обработкой информации (подсчеты, подготовка данных для машинной обработки), разнообразными измерениями. [4, c. 490]

Немного иной подход предлагает классификация, которую приводит в своем учебном пособии Д.Н. Бахрах. Первоначально он выделяет правовые и неправовые формы осуществления исполнительной власти. Первая группа характеризуется неминуемым наступлением определенных правовых последствий, а также осуществлением на основе полного юридического оформления.

Данная классификация предлагает более детально, нежели предыдущая, ознакомиться с видами правовых форм работы органов местного управления, среди которых называет:

                 принятие административных актов (решений), с помощью которых устанавливаются новые юридические нормы, изменяются или отменяются старые, формируются новые правоотношения, изменяются или прекращаются ранее действовавшие;

                 заключение коллективных, трудовых договоров, соглашений между разными субъектами власти, контрактов о службе в милиции, вооруженных силах и т.д.

                 совершение иных юридически значимых действий (таких как постановка граждан на регистрационный учет, составление протокола об административном правонарушении, досмотр пассажиров в аэропортах и др.) [12, c. 270]

Неправовые формы деятельности органов местного управления отличаются тем, что хотя и осуществляются в рамках действующего законодательства, регламентируются им лишь в общих чертах. Кроме того неправовые действия местных исполнительных и распорядительных органов  непосредственно юридических последствий не влекут.

Как и предыдущий автор, Д.Н. Бахрах различает два вида неправовых форм деятельности:

                 организационные действия

                 материально-технические операции [12, c.270]

Попробуем систематизировать все изложенное выше и представить итоговую классификацию в виде схемы в двух частях [Приложения 3 и 4] и воспользоваться данной схемой на примере для описания форм работы исполнительного комитета или местной администрации, используемых при подготовке и реализации конкретного мероприятия.

Для того чтобы убедиться в существовании предложенной нами ранее воспитательной функции, рассмотрим проведение такого мероприятия, как благоустройство  парка или заказника подростками, совершившими ранее административное правонарушение, которое было рассмотрено комиссией по делам несовершеннолетних. В целях более полного использования схемы, смоделируем ситуацию таким образом, что благоустраиваемое место достаточно удалено от здания администрации  и необходимо обратиться к директору автобусного парка для предоставления в качестве шефской помощи автобуса.

Итак, данную деятельность никоим образом нельзя отнести к правотворчеству, потому как принимаемые по такого рода вопросам решения  ограничены в действии во времени и по кругу лиц, а следовательно, не являются нормативными правовыми актами. Это яркий пример правоприменения [блок1]. Подготовка решения о проведении мероприятия, как правило, проходит с соблюдением коллегиальной  организационной формы, нередко с участием представителей иных общественных объединений и организаций [блок 2]. Управленческая деятельность в данном примере реализуется в правовой [блок 3] и неправовой [блок 4] формах. Правовая форма выражается в принятии правового акта управления (то есть коллегиального решения) о проведении мероприятия и утверждении его регламента [блок 5]. По форме выражения такое решение чаще всего является письменным [блок 6]. По объектам организационного воздействия относится к области образования [блок 7]. По функциональному регулированию  -  к благоустройству подведомственных территорий [блок 8]. Неправовая форма представляется в виде организационных действий [блок 9] таких, как направление директору письменного либо устного запроса о предоставлении автобуса в качестве шефской помощи.

Таким образом, взгляды ученых-правоведов на проблему выделения форм осуществления исполнительной и распорядительной власти местными администрациями и исполнительными комитетами всех уровней существенно различаются. Каждый из них, предлагает свою, отличную от других классификацию этих форм. Нам удалось провести  систематизацию указанных форм, объединив все предлагаемые варианты в одной  разветвленной классификации, представленной в виде схемы [Приложения 3 и 4] и установить возможность ее применения на конкретном примере.

2

ГЛАВА 4. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Итак, рассмотрев вопрос о формах работы и функциях органов местного управления, мы убедились в их многочисленности и разнообразии. Реализация функций органов местного управления, как и органов государственной власти в целом, направлена на удовлетворение потребностей общества. Как следует из истории, с течением времени общественная жизнь подвержена определенным изменениям: научный и технический прогресс оставляют на ней отпечаток в виде инновационных технологий и моделей прогрессивного развития, которые применяются во всех сферах человеческой деятельности. Формы работы органов местного управления и способы реализации их функций должны также учитывать эту динамику, регулярно пересматриваться и постоянно совершенствоваться.

Создание «вертикали власти» в Республике Беларусь позволило обеспечить высокую эффективность государственного управления. Достижение управляемости всеми сферами общественной жизни во многом определялось целенаправленной внутренней политикой, проводимой Главой государства в интересах белорусского народа. В результате была сформирована устойчивая политическая система. Вместе с тем дальнейшее ее развитие невозможно без повышения эффективности органов управления и самоуправления. [1, c. 154]

Перспективы совершенствования системы местного управления и самоуправления связаны с реализацией принципа «Государство для народа», сущность которого состоит в создании благоприятных, комфортных условий жизнедеятельности человека и обеспечении соблюдения его прав и свобод. Указанный принцип  одновременно является основополагающим положением Конституции Республики Беларусь, и поэтому все органы государственной власти, и прежде всего, местные органы, обязаны делать все необходимое для его реализации.

Однако совершенствование деятельности органов местного управления регламентируется отнюдь не только Конституцией. Основные его направления определены в ключевых государственных программах, утвержденных на среднесрочную перспективу и иных правовых актах, среди которых особо следует выделить:

                 Директиву Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2006 г. № 2 "О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата".

                 Государственную программу инновационного развития Республики Беларусь на 2007 – 2010 гг. (утверждена Указом Президента Республики Беларусь от 26 марта 2007г. № 136), стратегической целью которой является создание в Беларуси инновационной, конкурентоспособной на мировом рынке, ресурсосберегающей и социально ориентированной экономики;

                 Государственную программу «Качество на 2007-2010 гг» (утверждена  постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 23 августа  2007 г. № 1082), в которой отражен комплекс работ по повышению  качества и конкурентоспособности выпускаемой продукции и оказываемых услуг;

                 Программу структурной перестройки и повышения конкурентоспособности экономики Республики Беларусь, которая была разработана и принята Президиумом Совета министров Республики Беларусь;

                 А также упомянутый  ранее Указ Президента Республики Беларусь «О структуре, функциях и численности работников местных исполнительных и распорядительных органов», утверждающий типовую структуру исполнительных комитетов различных уровней и местных администраций.