Функции и основные формы работы органов местного самоуправления в Республике Беларусь

                 он не наделен правами издавать какие-либо правовые акты, т.е.не имеет властных полномочий;

                 у него нет полномочий на самостоятельную внешнюю деятельность, вступать в правоотношения с другими организациями за пределами исполнительного комитета. [4, c. 508]

Исходя из названия следующей категории, «функциональные отделы и управления», нетрудно определить, что основной целью таких подразделений является выполнение какой-то одной функции.

К этой категории можно отнести финансовый отдел, отдел цен, управление юстиции, отдел по труду и социальной защите, управление по экономике и др.

Можно выделить такие признаки функционального подразделения исполнительного комитета как:

                 несет ответственность за одну выполняемую им функцию в отношении всех подведомственных данному исполнительному комитету  органов и организаций;

                 уполномочено давать обязательные для  исполнения указания и контролировать деятельность как подчиненных исполкому органов, так и не подчиненных, но расположенных на его территории;

                 подчиняется не только соответствующим исполнительным комитетам, но и вышестоящим органам функционального управления, т.е. находится в двойном подчинении;

                 имеет свою компетенцию и более самостоятельно в своей деятельности по сравнению с внутриорганизационными подразделениями.[4, c.508-509]

              И, наконец, третья категория, отраслевые отделы и  управления. Включение этих подразделений в структуру исполнительных комитетов является факультативным и осуществляется лишь в тех случаях, когда исполком сам не может обеспечить руководство существующими на территории его ведения предприятиями, учреждениями, организациями, которые имеют территориальное значение.

Среди отличительных черт данной категории следует отметить:

                 факультативность образования;

                 подчинение не только соответствующим исполнительным комитетам, но и вышестоящим органам отраслевого управления;

                 наличие собственной компетенции и относительно самостоятельная деятельность по сравнению  с  внутриорганизационными подразделениями. [4, c. 509]

Таким образом, принято выделять органы местного управления трех уровней: первичного, базового и областного, - которые подконтрольны и подотчетны вышестоящим органам в соответствии с системой двойного подчинения: «по горизонтали» и «по вертикали».

К системе органов местного управления относят также отделы и управления, которые подразделяются на несколько видов в связи с выполнением различных функций и, хотя входят в состав исполнительных комитетов или местных администраций, обладают определенной самостоятельностью, являются обособленными структурными подразделениями.

Раздел 2.2 Порядок формирования и структура органов местного управления

Формирование исполнительных комитетов и местных администраций происходит в два этапа. Первый из них предусматривает назначение председателя исполкома (главы администрации), второй же направлен непосредственно на формирование структуры того или иного органа местного управления.

В наиболее общем виде можно отметить, что в состав исполнительного комитета входят:

                 председатель исполнительного комитета

                 его заместители (заместитель)

                 управляющий делами (секретарь)

                 члены исполнительного комитета. [2, cт.9 ч.4]

В соответствии со ст.119 Конституции Республики Беларусь, руководители органов местного управления назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке и утверждаются в должности соответствующими местными Советами депутатов.

На практике только председатели областных и Минского городского исполнительных комитетов назначаются Президентом и утверждаются Советами депутатов [4, с. 471]

Утверждение Советами депутатов, по сути, носит формальный характер. Принятие Советом на сессии соответствующего решения не влечет за собой никаких юридических последствий, поскольку решение Президента является окончательным и может быть лишь принято к сведению правовым актом Совета.

Необходимость в этом  существует по той причине, что Совет должен знать председателя исполнительного комитета, с которым придется взаимодействовать в работе.

Председатели исполнительных комитетов базового уровня  и главы районных администраций в городах назначаются на должность и освобождаются от должности распоряжением председателя областного исполнительного комитета по согласованию с Президентом Республики Беларусь. Председатели исполнительных комитетов базового уровня, кроме того, утверждаются соответствующим Советом депутатов.

Председатель же сельского, поселкового, городского исполнительных комитетов одновременно по должности является председателем соответствующего исполкома в соответствии с частью 2 ст. 20 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении». Учитывая этот факт, председатель исполнительного комитета первичного уровня не назначается, а избирается путем тайного голосования из числа депутатов на сессии соответствующего Совета и исполняет свои  обязанности до открытия первой сессии Совета нового созыва.

Очевидно несоответствие данного положения цитируемой ранее ст. 119 Конституции, которое, по-видимому, обусловлено небольшим масштабом деятельности и объемом работы по сравнению с иными видами исполнительных комитетов.

Таким образом, особенностью формирования органов местного управления является сочетание выборности и назначаемости.

На втором этапе назначаются заместители председателя исполнительного комитета (главы администрации) и члены исполнительного комитета (администрации).

Первый заместитель председателя, заместители председателя, управляющий делами и члены областного (Минского городского) исполнительного комитета назначаются на должность и освобождаются от должности председателем исполнительного комитета по согласованию с Президентом Республики Беларусь [4, c. 472].

Порядок назначения первого заместителя председателя, заместителя председателя, управляющего делами (секретаря) и членов районного, городского, поселкового, сельского исполнительных комитетов совпадает с порядком назначения представителей органов местного управления областного уровня с тем лишь различием, что согласование кандидатур на первичном и базовом уровнях осуществляется с вышестоящими исполнительными комитетами.

Значительно отличается процедура назначения заместителя главы и членов местной администрации.

Заместитель главы местной администрации назначается на должность и освобождается от должности председателем городского исполнительного комитета. Другие члены администрации, а также ее сотрудники назначаются на должность и освобождаются от должности главой администрации [4, c.473]

Таким образом, особенностью формирования органов местного управления является сочетание выборности и назначаемости: председатель исполкома  первичного уровня избирается путем тайного голосования, остальные должности в системе местного управления являются назначаемыми.

Стоит более подробно рассмотреть вопрос об организационной структуре органов местного управления.

Формирование организационной структуры управления включает в себя обоснование состава подразделений и установление их соподчиненности, распределение управленческих функций, закрепление квалификационно-должностной структуры работников, а также связей и отношений различных структурных подразделений.

Общей теоретической  базой разработки организационных структур управления является системно-целевой подход. Применяются различные методы: экспертно-аналитический, организационного моделирования, метод аналогий. [9, c.3]

В теории управления рассматриваются разные по характеру стабильности типы организационных структур:

                 нестабильная структура управления, постоянно меняющая свою конфигурацию из-за неэффективности деятельности;

                 стабильная жесткая структура управления, сохраняющая конфигурацию в течение длительного времени и отличающаяся высоким уровнем управляемости и устойчивости. Данный вид структуры управления слабо приспособлен изменениям, его сложно реформировать.

                 стабильная гибкая структура, изменяющая в рамках управленческой иерархии некоторые элементы конфигурации. [6, c. 87]

              Примерную организационную структуру  исполнительных и распорядительных органов с указанием минимального количества штатных единиц в каждом структурном подразделении можно наглядно представить в виде схем 1 и 2 [Приложения 1 и 2, соответственно]

Стоит заметить, что в схемах приведены примерная структура исполнительных комитетов (в каждом конкретном случае она зависит от экономического, социального, культурного развития определенного региона) и примерная либо минимальная численность штатных единиц сотрудников отделов и управлений (она зависит от численности населения на территории конкретно взятой административно-территориальной единицы и варьируется в указанных пределах).

Успешному решению задач жизнеобеспечения конкретной территории, по мнению российских исследователей, может способствовать разработка социально-экономического паспорта административно-территориальной единицы. Структура такого паспорта, по их мнению, должна включать в себя:

                 характеристику всех социальных объектов, находящихся на территории региона;

                 основные социальные характеристики и показатели социальной обеспеченности населения;

                 устойчивые социальные ожидания населения;

                 профессиональные, образовательные, половозрастные и другие характеристики населения, определяющие его как ресурс развития [6, c.88]

Кроме того, повышение эффективности работы исполнительных комитетов предполагает оптимизацию финансовых, материальных и трудовых затрат на их функционирование (в том числе – оптимизацию численности работников)

Высокий профессионализм государственных служащих, их инновационный потенциал, личная активность – все это создает предпосылки реализации эффективности государственного управления, учитывающего насущные потребности граждан, обеспечения условий повышения благосостояния населения.

Таким образом, формирование организационной структуры исполнительных комитетов различных уровней и местных администраций происходит в два этапа: назначение председателя  исполкома (главы администрации) и назначение иных должностных лиц для работы в комитетах, управлениях и отделах с учетом экономического, социального, культурного развития, а также численности населения отдельно взятой административно-территориальной единицы.

2

ГЛАВА 3. ПОРЯДОК ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Раздел 3.1 Функции, полномочия и компетенция органов местного управления: анализ правовых понятий

В данной работе рассматриваются формы работы и функции органов местного управления.  В юридической литературе наряду с этими понятиями встречаются такие как: полномочия органов местного управления и компетенция органов местного управления. И если формы работы изначально представляются как способы реализации прав и обязанностей, то словосочетания полномочия органов местного управления, компетенция органов местного управления и функции органов местного управления на первый взгляд кажутся если не тождественными, то синонимичными. На самом деле это не совсем так и указанные понятия необходимо отграничивать друг от друга. С этой целью попытаемся их проанализировать.

Итак, начнем с понятия функций органов местного управления, так как нам предстоит их описывать в дальнейшем.

Основные функции органов местного управления тесно связаны с реализацией на практике целей и задач, стоящих перед местной исполнительной властью. [1, c.21] Они конкретизируют и детализируют задачи, приведенные в первой главе, но не  могут выходить за их рамки. [4, с.479]

Закон «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» не содержит отдельного перечня функций исполнительных комитетов (местных администраций). Они излагаются наряду с другими вопросами, относящимися к статусу исполнительных комитетов, что значительно затрудняет поиск соответствующей правовой нормы. Тем не менее, ученые-правоведы выделяют следующие функции органов местного управления: анализ, прогнозирование, моделирование, планирование, организация, учет и контроль, разъяснение, долевое участие в социальном и экономическом развитии территории, а также некоторые другие (о них речь пойдет ниже).

Выполнение функций органами местного управления напрямую зависит от объема прав и обязанностей, которыми они обладают. Права и обязанности, то есть полномочия соответствуют функциям исполнительных комитетов (местных администраций) и предназначены для их реализации. [4, c. 483]

Таким образом, под полномочиями органов местного управления понимают перечень их прав и обязанностей, который закреплен в части 10 ст. 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь».

Проследить взаимосвязь полномочий и функций органов местного управления достаточно просто  на примере: исполнительный комитет обладает определенными полномочиями по реализации функции прогнозирования и планирования. Он наделен правом и обязанностью разрабатывать и вносить для утверждения в Совет депутатов проекты программ экономического и социального развития, местного бюджета. При этом решающее слово принадлежит Совету. Инициирует указанную программу и проявляет свою компетентность в ее разработке исполнительный комитет. [4, c. 484]