Функции и основные формы работы органов местного самоуправления в Республике Беларусь

Далее рассмотрим  понятие компетенция органов местного управления.

В «Большом юридическом словаре» приведено следующее определение: (от лат. competo — добиваюсь; соответствую, подхожу) — совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного органа местного управления или должностного лица, определяющих его место в системе органов местного управления. [10, c. 381]

              Таким образом, можно сделать вывод, что понятия полномочия органов местного управления и компетенция органов местного управления синонимичны. Понятие функции местного управления шире указанных, т.к. для успешного выполнения каждой функции законодательно предусмотрен ряд прав и обязанностей (полномочий).

              Рациональным представляется предложение, приведенное в учебном пособии А.Н. Крамника об обособлении задач, функций и компетенции органов местного управления (по аналогии с «Законом о Совете Министров Республики Беларусь»), а также об издании отдельных законов о каждом уровне исполнительных комитетов отдельно от законов о местных Советах. [4, c. 493] Такой подход, безусловно, облегчил бы процесс поиска необходимой нормы и процесс правоприменения в целом. 

Раздел 3.2 Анализ функций органов местного управления

Итак, функции органов местного управления – это, по сути, работа, которую они обязаны выполнять, будучи структурной составляющей системы управления. Исполнительные комитеты призваны сосредоточить основное внимание на разработке и выполнении планов социально-экономического развития в соответствии с государственными программами.

В Республике Беларусь основные направления социально-экономического развития отражены в Государственной программе, рассчитанной на 2006 – 2010гг. Эта программа определяет стратегию и тактику развития государства и общества. Она нацелена на дальнейшее повышение уровня и качества жизни белорусского народа. В ней содержатся приоритеты социально-экономического устойчивого инновационного развития с учетом национальных и региональных особенностей. На основе данной Программы формируются соответствующие программы развития областей, районов, городов, сел и поселков. [1, c.21]

В качестве первой функции А.Н.Крамник предлагает обозначить функцию, способствующую связям исполнительного комитета с Советом – разработку и внесение для утверждения в Совет схемы управления местным хозяйством и коммунальной собственностью. Исполком разрабатывает и вносит для утверждения в Совет предложения по организации охраны общественного порядка и защиты прав граждан [2, ст.10, п1 ], проекты программ экономического и социального развития, местного бюджета, принимает меры по осуществлению программ и исполнению местного бюджета, представляет Совету отчеты об их исполнении [2, ст.9, п.2 ]

Эту функцию органы местного управления выполняют совместно с соответствующими Советами. Последние же принимают активное участие в утверждении предложенных проектов путем обсуждения поступивших документов, внесения изменений и дополнений. Кроме того, внесенные проекты могут быть отклонены Советом. Следовательно, Совет депутатов, как орган местного самоуправления при осуществлении указанных функций оказывается выше местного исполнительного комитета как органа местного управления. [4, c. 480]

Вторая функция – обеспечение – осуществляется в целях соблюдения Конституции Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь, выполнения решений Совета  и решений вышестоящих государственных органов, принятых в пределах их компетенции [2, ст.9 п.3], исполнения законодательства Республики Беларусь по вопросам военной службы всеми должностными лицами и гражданами, предприятиями, организациями, учреждениями, объединениями, расположенными на подведомственной  исполкому территории [2, ст. 9, п. 20], а также соблюдения законности и общественной безопасности на подведомственной ему территории [2, ст.9, п. 17].

К функциям органов местного управления можно отнести также организационную, которая реализуется при получении доходов местного бюджета и их использовании по целевому назначению [2, ст.9, п.4]; разъяснении законодательства Республики Беларусь и оказании юридической помощи населению [2, ст. 9, п. 16]; приеме населения руководителем исполкома и его структурных подразделений [2, ст. 9, п. 14]; долевом участии в социальном и экономическом развитии территории, предприятий, организаций, учреждений и объединений [2, ст. 9, п. 8]

Выделяют функцию руководства, которая предусматривает управление административной комиссией, комиссией по делам несовершеннолетних, комиссией по назначению пенсий, а также адресной социальной помощи и др. [2, ст. 9, п. 11]

Однако функция руководства может проявляться и при реализации иных полномочий, таких, к примеру, как распоряжение коммунальной собственностью административно-территориальной единицы, в порядке, установленном Советом [2, ст. 9 п. 5], принятие решений о создании, реорганизации и ликвидации предприятий, организаций, учреждений и объединений коммунальной собственности [2, ст.9, п.6], а также решений, направленных на защиту прав и удовлетворение законных интересов граждан.[2, ст. 9, п. 14], заключение договоров с юридическими и физическими лицами. [2, ст. 9, п.7]

Исполнительный комитет выполняет контрольную функцию, которая  реализуется посредством образования комиссий по вопросам его деятельности, а также определения их полномочий. Каждая из таких комиссий создается с определенной целью, такой, к примеру, как слежение за использованием коммунальной собственности.

Кроме того, органы местного самоуправления принимают меры по обеспечению и защите интересов территории, местного хозяйства в судебном порядке, в вышестоящих органах государственного управления и иных государственных органах [2, ст.9, п.12], выполняя тем самым представительскую функцию.

Исполнительные комитеты различных уровней решают вопросы землеустройства и землепользования [2, ст. 9, п. 13], а также решают задачи по организации выборов и референдумов, обсуждению других важнейших вопросов местного и республиканского значения [2, ст. 9, п.21]. Они оказывают  нижестоящим исполнительным комитетам и местным администрациям необходимую помощь [2, ст. 9, п.18].

В рамках функции планирования органы местного управления согласовывают режим работы неподчиненных предприятий, организаций, учреждений и  объединений независимо от форм собственности, дают согласие на размещение на подведомственной им территории предприятий, организаций, учреждений и объединений, не находящихся в коммунальной собственности соответствующей административно-территориальной единицы [2, ст.9, п.6], кооперируют с согласия собственников средства для социального и экономического развития территории. [2, ст.9, п. 8].

Кроме указанных ранее, различными учеными-правоведами выделяются такие функции, как анализ, прогнозирование, моделирование, стимулирование.

Хотелось бы также отметить функции, которые не выделяются в учебных пособиях, но наш взгляд, выполняются органами  местного управления. Первая из них – превентивная, ее сущность состоит в предупреждении противоправного поведения граждан, проживающих в пределах той или иной административно-территориальной единицы,  повышении правовой грамотности населения и, как следствие, уменьшении количества административных правонарушений. Схожую роль выполняет и воспитательная функция.

Реализацию данных функции нам удалось проследить в период прохождения практического обучения в администрации Октябрьского района г. Минска, однако можно с уверенностью констатировать, что указанные функции выполняют и исполкомы. Они осуществляется, к примеру, посредством проведения  комиссией по делам несовершеннолетних экскурсий для «трудных подростков» в специализированные школы, а также организации  различных мероприятий патриотического и природоохранного характера совместно с организацией «Белорусский Республиканский союз молодежи».

Административные комиссии исполнительных комитетов  различных уровней также могут реализовывать эти функции путем проведения выездных заседаний в сельской местности по рассмотрению административных материалов за нарушения антиалкогольного законодательства, а также по фактам иных административных правонарушений.

Функции председателя исполнительного комитета имеют несколько иную направленность, чем функции исполнительного комитета.  Они больше связаны с  организационными вопросами и руководством, а у исполкома преобладает хозяйственная направленность, обеспечение законности, прав  и интересов граждан. Председатель исполнительного комитета возглавляет исполнительный комитет [2, ст. 10, п.1] и представляет его вовне [2, ст. 10, п.4], назначает своих заместителей [2, ст. 10, п.2], организует работу по подготовке заседаний исполкома [2, ст. 10, п.6], подписывает решения и протоколы заседаний [2, ст. 10, п.7], определяет структуру и штаты исполнительного комитета, его подразделений, назначает на должности их руководителей [2, ст. 10, п. 10], по согласованию с исполнительным комитетом назначает на должности руководителей предприятий, организаций, учреждений и объединений, основанных на коммунальной собственности [2, ст. 10, п.12] и т. д.

Важная функция, которую выполняет председатель исполнительного комитета – информационная. Так в соответствии с п. 9.3 Указа Президента Республики Беларусь «О повышении роли органов местного управления и самоуправления в решении вопросов жизнеобеспечения населения», председатель исполнительного комитета по мере необходимости, но не реже одного раза в год представляет отчет о деятельности исполнительного комитета, информирует Совет и граждан о состоянии дел на подведомственной территории.

Функции местной администрации несколько схожи с функциями исполнительного комитета, но при этом имеют ряд отличий. Например, местная администрация организует строительство и ремонт жилищного фонда, дорог, контроль за содержанием улиц, кварталов, придомовых территорий [2, ст.11, п.12], за обеспечением противопожарных мероприятий и безопасности на водах [2, ст.11, п.15], решает вопросы трудоустройства, образования, профессиональной подготовки [2, ст.11. п.18], содействует развитию народных традиций и обычаев [2, ст. 11. п.19] и т.д.

Функции главы местной администрации также в общем схожи с функциями председателя исполнительного комитета.

Итак, функции органов местного управления весьма разнообразны. Они выполняются путем ежедневной работы по многим направлениям, представляют саму сущность деятельности исполнительных комитетов различных уровней и местных администраций.

Ряд функций (преимущественно организационного характера) возлагается на председателя исполнительного комитета или главу местной администрации.

Функции местной администрации отличаются от функций исполнительного комитета более узкой направленностью и конкретизацией, что обусловлено размерами подведомственных административно-территориальных единиц.

Раздел 3.3 Формы работы органов местного управления

По вопросу о формах работы органов местного управления ученые-правоведы не пришли к единому мнению и предлагают несколько видов  их классификаций, наиболее распространенные и обоснованные из которых будут рассмотрены ниже. Однако прежде чем классифицировать формы работы органов местного управления, целесообразно привести определение этого понятия.

Итак, формы работы органов местного управления – это виды действий органов управления с точки зрения их  внешнего выражения [12, c. 269] или внешнее практическое выражение конкретных действий, совершаемых органами государственного управления.[12, c.269]

Начнем с самой общей классификации. Она затрагивает не конкретные формы работы исполкомов и местных администраций, а формы их деятельности, что на наш взгляд является гораздо более широким понятием. Итак,  формы деятельности органов местного управления можно подразделить на правотворчество и правоприменение . [3, c. 23]

Как известно из общей теории права, под правотворчеством стоит понимать легализованную, организационно юридически урегулированную деятельность государственных органов, направленную на усовершенствование законодательства, путём принятия новых нормативных правовых актов, изменения или отмены устаревших. Стоит отметить тесную взаимосвязь правотворчества с наукой, ведь именно на основе научных достижений с учетом потребностей практики происходит подготовка проектов соответствующих источников права.

Правотворчество органов местного управления представлено в виде принятия в пределах своей компетенции нормативных решений, которые являются нормативными правовыми актами, направлены на решение вопросов местного значения и имеют обязательную силу на соответствующей территории.  В случае нарушения либо ограничения такими решениями прав, свобод и законных интересов граждан, а также в иных случаях, предусмотренных законодательством, эти решения могут быть обжалованы в судебном порядке.

Согласно части 5 ст.19 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», принятые нормативные правовые акты областных и Минского городского исполнительных комитетов подлежат обязательной юридической экспертизе.  По итогам проведения такой экспертизы составляется заключение, содержащее обоснованный вывод о соответствии либо несоответствии нормативного правового акта действующему законодательству, и о допустимости включения этого акта в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

Возвращаясь к вышеупомянутой классификации, второй формой работы органов местного управления можно назвать правоприменение.