Функции и основные формы работы органов местного самоуправления в Республике Беларусь

                 ответственность органов местного управления за законность и обоснованность принимаемых решений;

                 обязательность исполнения на соответствующей территории решений исполнительных и распорядительных органов, принятых в пределах их компетенции;

                 недопущение ограничения полномочий органов местного управления, за исключением случаев, предусмотренных Законом «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» и иными законодательными актами.

                 Недопущение ограничения прав граждан на участие в местном управлении, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь и Законами Республики Беларусь. [2, cт. 5]

Стоит отметить, что указанные принципы не равнозначны между собой. На наш взгляд, их можно подразделить на две категории. Первую категорию составляют общие, или конституционные принципы, выполнение которых обязательно не только для органов местного управления, но также для государственных органов и должностных лиц всех уровней. К этой категории следует отнести первые четыре принципа. Остальные же принципы можно определить как специальные т.к. они требуют соблюдения лишь на местном уровне.

Таким образом, деятельность исполкомов и местных администраций направлена на решение задач, относящихся к социальной, культурной, экономической, информационной и информационно-кадровой сферам, а также к сфере общественной безопасности. Решение этих задач возложено на сотрудников органов местного управления - специалистов различных уровней.

Эффективному достижению поставленных перед органами местного управления задач способствует наличие системы принципов деятельности исполнительных и распорядительных органов на местах, закрепленной в Законе  Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь».

ГЛАВА 2. ОРГАНЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Раздел 2.1 Система органов местного управления

В систему механизма государственного управления входят органы местного управления. В отличие от иных государственных органов – Парламента, Совета Министров, судов, прокуратуры, Комитета государственного контроля, наименования которых отражены в названиях соответствующих разделов или глав Конституции Республики Беларусь, - органы местного управления там не упоминаются. О них речь идет в разделе V Конституции «Местное управление и самоуправление». В этом разделе законодатель раскрывает суть местного управления и самоуправления и только упоминает местные исполнительные и распорядительные органы. Подобный подход снизил роль органов местного управления и разрушил систему как государственных органов, так и органов государственного управления [4, c. 465]

Закон «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» также не дает четкого определения органов местного управления , он лишь отмечает, что данные органы образуют единую систему, в которой выделяются три территориальных уровня: областной, базовый и первичный,- которые представлены областными, городскими, районными, поселковыми и сельскими исполнительными комитетами, а также местными администрациями районов в городах.

К областному территориальному уровню относятся областные,  и Минский городской исполкомы. К базовому – городские (городов областного подчинения) и районные исполкомы; при этом Минский городской исполком обладает также правами исполкома базового уровня. К первичному территориальному уровню относятся городские (городов районного подчинения), поселковые и сельские исполкомы. [2, ст. 9 ч.2]

В соответствии с Законом, исполкомы областного уровня являются вышестоящими по отношению к исполнительным и распорядительным органам базового и первичного территориальных уровней, а исполкомы базового уровня – к исполнительным и распорядительным органам  первичного территориального уровня.

Как видно из предыдущего абзаца, исполнительные комитеты и местные администрации не являются полностью автономными образованиями. Они подотчетны и подконтрольны, т.е. находятся под наблюдением иных органов и должностных лиц с целью проверки.

Во всем мире известно несколько способов организации местного управления в зависимости от способа подчинения местных исполнительных и распорядительных органов.

Первая модель - англо-саксонская, характеризуется тем, что в административно-территориальных единицах любого уровня существуют только выборные органы общей компетенции – советы.

Исполнительными органами являются избираемые гражданами или советами мэры, а также создаваемые советами отраслевые комиссии (по местным дорогам, жилищному строительству, образованию и др.), в состав которых обычно наряду с членами совета входят профессионалы данной отрасли. Государственные служащие нанимаются для работы и в постоянных комиссиях и органах местного управления. Их численность и условия труда утверждаются на заседаниях совета. [7, c. 154]

Отличительной чертой второй модели – иберийской – является выборность всех органов  управления на местах.

В Испании, Португалии и ряде испаноговорящих стран Латинской Америки избирается местный совет. Главу местной администрации может избирать как местный совет, так и сами граждане. Глава местной администрации избирается в качестве председателя  совета и после избрания становится исполнительным органом совета и утверждается в качестве представителя правительства в данной административно-территориальной единице. [7, c. 155] Положительное значение данной модели состоит в том, что здесь нет централизованно назначенных служащих для контроля за действиями органов местного самоуправления, но есть представители государственной власти, избранные населением, которые обеспечивают организационные связи государственной власти и местного самоуправления.

Недостатком данной системы является концентрация власти в руках председателя совета.

И, наконец, третья модель регионального управления – континентально-европейская, предполагает параллельное существование и функционирование двух видов власти на местах: назначенного из центра представителя государственной власти и избранного населением административно-территориальной единицы совета. [7, c. 154]

Несомненное достоинство этой модели регионального управления заключается в обеспечении единства действий государственной власти и местного управления. Она дает возможность населению административно-территориальных единиц через представителей выборных органов  самостоятельно решать вопросы на местах.

Некоторые специалисты выделяют также советскую модель, которая существовала в СССР и других социалистических странах, сохраняется в Китае, Северной Корее и на Кубе. Ее характерной особенностью является подчинение любых органов государственной власти партийным структурам. [7, c. 155]

В Республике Беларусь действует европейская континентальная модель взаимодействия органов местного и государственного управления.

Так в соответствии с частью 6 ст. 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении», исполкомы областного уровня подотчетны и подконтрольны Президенту Республики Беларусь, а также Совету Министров Республики Беларусь по вопросам, входящим в компетенцию Правительства Республики Беларусь. Исполкомы базового и первичного уровней подотчетны и подконтрольны Президенту Республики Беларусь и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Исполкомы подотчетны соответствующим Советам по вопросам, отнесенным к компетенции этих Советов.

Таким образом, существуют два вида подчинения органов местного управления: по горизонтали – местным Советам депутатов и гражданам и по вертикали – вышестоящим органам. При этом контроль по горизонтали является не только желательным, но и необходимым условием деятельности местных исполнительных и распорядительных органов, однако наиболее эффективен контроль по вертикали.

Вышестоящие исполнительные и распорядительные органы осуществляют координацию деятельности нижестоящих исполнительных и распорядительных органов, оказывают им необходимую помощь, в том числе организационно-методическую, материальную, техническую, информационную.

Статус органа местного управления  носят также отделы и управления исполнительных комитетов (местных администраций), которые хотя и являются структурными подразделениями исполкомов (местных администраций), имеют свою компетенцию, масштаб деятельности и определенную обособленность от исполнительных комитетов.

В зависимости от территории, численности населения, социально-экономического развития, производственной и социально-культурной инфраструктуры, а также иных особенностей отдельно взятой административно-территориальной единицы формируются соответствующие подразделения исполкомов.[1, с. 21]

              Система отделов и управлений достаточно разветвлена. Наибольшим  их разнообразием и многочисленностью отличаются областные исполнительные комитеты и Минский горисполком. Некоторые структурные подразделения характерны только для органов местного управления областного уровня, другие – напротив, являются неотъемлемой частью местного управления всех уровней. Так,  например, обязательным является наличие отделов внутренних дел и военных комиссариатов в каждом исполнительном комитете.

Однако тот факт, что отделы и управления являются структурными подразделениями исполкомов, не может повлиять на признание их в качестве органов местного управления, потому что рассматриваемые органы одновременно представляют собой отдельный вид органов государственного управления со всеми необходимыми для них признаками.

Рассматриваемые структурные единицы исполкомов (местных администраций) имеют различные наименования: отделы, управления, главные управления, комитеты. При этом закон не содержит критериев, по которым можно было бы отличать указанные структурные единицы друг от друга.

По мнению А.Н. Крамника, различие в названиях этих органов объясняется объемом работы и кругом решаемых вопросов, внутренней структурой, численностью работников.

Отделы находятся на более низком уровне. Из них могут состоять управления, из управлений – главные управления, а из главных управлений, управлений или отделов – комитеты. [4, c.500]

Можно выделить следующие  основные признаки отделов и управлений исполнительного комитета (местной администрации):

                 организационная обособленность;

                 нахождение в штатном расписании исполкома (местной администрации); некоторые из них финансируются сверху вышестоящими органами, например, органы внутренних дел, финансовые органы;

                 их создание исполнительным комитетом, как правило, по согласованию с вышестоящим органом; порядок их образования установлен законом;

                 отделы и управления предназначены: одни для внутриорганизационной работы, другие – для осуществления отраслевого управления в пределах административно-территориальной единицы, третьи – для осуществления надведомственного (функционального) управления в пределах той же единицы;

                  перечень отделов и управлений определяется самим исполкомом с учетом Указа Президента Республики Беларусь от 14 октября 2006г. №631 « О структуре, функциях и численности работников местных исполнительных  и распорядительных органов»;

                 отделы и управления подчинены исполнительному комитету, а также соответствующим вышестоящим органам государственного управления, подотчетны тем и другим. Т.е. находятся в двойном подчинении кроме внутриорганизационных, так называемого аппарата исполкома;

                 их правовой статус определяется самим исполкомом (положения о них издаются исполкомом). [4, c. 501-502]

Одним из важнейших элементов в организационной деятельности отделов и управлений местных исполнительных комитетов является планирование работы, которое осуществляется всеми отделами и управлениями. Выделяют перспективное планирование, которое осуществляется на полугодие и включает  наиболее важные вопросы, решаемые для успешного выполнения задач, стоящих перед структурным подразделением; и текущее планирование, реализуемое  в месячных планах, которые носят более детальный характер.

Наличие ряда общих для всех отделов и управлений признаков не исключает  возможности  классифицировать их по характеру  решаемых задач и выполняемым функциям, а в частности, подразделить на три группы:

внутриорганизационные (вспомогательные), функциональные, отраслевые.

Назначение отделов и управлений первой группы состоит в выполнении внутриорганизационной работы, то есть работы по обслуживанию исполнительного комитета, оказанию ему помощи в подготовке и решении тех или иных вопросов, организации деятельности, информационному и юридическому  обслуживанию исполнительного комитета, обеспечению контроля и проверки исполнения решений исполкома и вышестоящих органов, материально-техническое обслуживание. От функционирования внутриорганизационных подразделений во многом зависит  успешная работа исполнительного комитета.

Для внутриорганизационного аппарата характерны следующие особенности:

                 у него отсутствуют какие-либо подчиненные объекты в отличие от функциональных и отраслевых отделов и управлений;

                 он не имеет двойного подчинения, которое присутствует у других видов отделов и управлений, т.е. внутриорганизационные структуры подчиняются только исполкому (руководству исполкома), в системе которого находятся, - это подчинение по горизонтали, вертикальное подчинение отсутствует, т.е. аналогичным структурам вышестоящих органов, в частности облисполкомов, Минского горисполкома или соответствующего республиканского органа государственного управления;