Правовий статус дипломатичного представництва: питання теорії та практики

 Глави дипломатичних представництв мають такі ж самі привілеї та імунітети, що й дипломатичні агенти, за виключенням випадків, визначених окремими церемоніальними звичаями, в різноманітних видах офіційних прийомів [150]. Тому центральним елементом у даному випадку є привілеї та імунітети дипломатичних агентів, від яких уже формуються привілеї та імунітети інших співробітників дипломатичного представництва.

 Особиста недоторканність дипломатичного агента є ключовим інститутом, з якого походять інші привілеї та імунітети. Суть особистої недоторканності полягає в тому, що дипломат не може бути заарештований або затриманий у будь-якій формі. Таким чином, дипломат не підпадає під карну юрисдикцію держави перебування. Слід сказати, що відповідно до статті 29 Конституції України ніхто не може бути заарештований або триматися під вартою інакше як за вмотивованим рішенням суду і тільки на підставах та в порядку, встановлених законом [76]. Тобто можна побачити відмінність між недоторканністю дипломата та конституційною недоторканністю людини та громадянина. Як відмічали Джон Вуд і Жан Серре «недоторканність дипломатичного агента гарантує йому захист за будь-яких обставин... Навіть якщо він займається діяльністю, що зачіпає гідність глави держави, при якому він акредитований, до нього не можуть бути застосовані заходи, які б завдали шкоди йому особисто. Однак держава має у своєму розпорядженні засоби захисту власних інтересів, такі, як вимога відкликання дипломатичного агента або його видворення [28, c. 73]».

Питання необхідності обмеження імунітету дипломатичних агентів від адміністративної відповідальності у зв’язку із скоєнням ними правопорушень у сфері безпеки дорожнього руху набуло останнім часом значного практичного значення. Будучи впевненими у своїй безкарності, дипломати досить часто, перебуваючи за кермом авто, навмисно порушують правила дорожнього руху, чим створюють аварійно-небезпечні ситуації на дорогах. Історія знає чимало випадків, коли порушення дипломатом правил дорожнього руху призводило до людських жертв. Так, в 1996 році президент Грузії позбавив імунітету грузинського дипломата Г. Махарадзе, який, перебуваючи за кермом авто, скоїв наїзд на 16-річну дівчину, громадянку США, яка в результаті дорожньо-транспортної пригоди загинула. Американський суд визнав грузинського дипломата винним у скоєнні тяжкого злочину та призначив покарання у вигляді позбавлення волі на значний строк. Через п’ять років США передали Г. Махарадзе органам влади Грузії для подальшого відбуття покарання [95]. Інший випадок, коли дипломат був визнаний винним у скоєнні злочину в результаті дорожньо-транспортної пригоди, відбувся 25 січня 2001 р., коли перший секретар РФ в Канаді К., втративши контроль над керуванням авто, збив двох жінок. Представники поліції не мали права провести тест на вміст алкоголю у крові дипломата, але за їх свідченнями, у нього були наявні ознаки сп’яніння. Поліція склала протокол, після чого дипломат повернувся до свого посольства. Через декілька днів він був відкликаний та звільнений з дипломатичної служби. У свою чергу, прокуратура РФ за поданням державних органів Канади порушила кримінальну справу стосовно цього дипломата. Московський суд, визнав К. винним у скоєнні злочину і призначив йому покарання у вигляді позбавлення волі строком на чотири роки [92].

На наш погляд, така практика є цілком адекватною, адже в цих випадках особи несуть покарання за скоєний злочин, вже не володіючи відповідним імунітетом. З іншого боку, така практика має загально профілактичну дію та переконує осіб, які володіють імунітетом, не порушувати правил дорожнього руху. Більш того, вважаємо за необхідне внести відовідні зміни до КДЗ, передбачивши обмеження імунітету від адміністративної відповідальності щодо дипломатів, які навмисно порушують правила дорожнього руху, спричиняють ДТП. Юридичне закріплення в КДЗ щодо обмеження імунітету від адміністративної відповідальності за порушення правил дорожнього руху, сприятиме підвищенню особистої відповідальності всіх категорії осіб, які користуються імунітетом від юрисдикції країни перебування та не залишатиме безкарними винних. З іншого боку, питання кримінальної відповідальності дипломатів за скоєння злочину у зв’язку з порушенням правил дорожнього руху повинно вирішуватись виключно на двосторонній основі.

 Дипломатичний агент користується також імунітетом від дачі свідчень у суді. Цей елемент правового статусу закріплено у ст. 31 КДЗ. Таким імунітетом володіє не лише дипломатичний, але й адміністративно-технічний та обслуговуючий персонал дипломатичного представництва. Справді, давання свідчень у суді дипломатичним агентом може бути розцінено як порушення його особистої недоторканності. З іншого боку, серед науковців існувала думка, що було б можливим, якби дипломатичний агент надавав свідчення у своєму службовому приміщенні або вдома, або навіть у письмовій формі [191]. Але така ідея не знайшла свого відображення ані в міжнародному законодавстві, ані в практичній діяльності. Якщо виникла гостра необхідність отримання певних свідчень від дипломата, то така процедура може бути реалізована через відомство закордонних справ країни перебування, або наприклад, з відома глави дипломатичного представництва [200].

У будь-якому разі слід пам'ятати, що існування дипломатичного права  забезпечується не лише формально-вираженими нормами, але й звичаями, нормами  ввічливості, які досить часто мають неабияке значення. Як правильно підмітив К.К. Сандровський, в деяких випадках «…відстань між нормами права й нормами ввічливості...досить умовна, рухлива й не завжди може бути чітко визначена [140, c. 215]». Такий принцип існував і раніше, коли М. Лазарєв вказував, що «…складність церемоніалу й протоколу полягає й у тім, що не завжди ясно, де закінчується міжнародна ввічливість і починається юридичний обов'язок дотримання певних правил. Будучи інструментом перетворення правоздатності держави в сфері дипломатичних відносин у його дієздатність, норми церемоніалу й протоколу в ряді випадків самі не мають юридично обов'язкового характеру і є лише даниною ввічливості або звичаю...[80]».

Досить важливим з теоретичної  та практичної точок зору є питанням про можливість притягнення до юридичної відповідальності колишнього співробітника дипломатичного представництва за злочин, скоєний ним під час користування дипломатичними привілеями та імунітетами. Враховуючи загальний принцип кримінального права, що закон має зворотню силу, якщо він скасовує або пом’якшує відповідальність за скоєний злочин, то співробітник диппредставництва не несе ніякої відповідальності за свої протиправні дії, які були скоєні ним під час користування привілеями та імунітетами. Дещо по-іншому постає питання, коли акредитуюча держава спеціально позбавляє дипломата імунітету. В цьому випадку та відповідно до двосторонніх домовленостей держава перебування зможе притягнути зазначеного дипломата до юридичної відповідальності.

На наш погляд, сучасне дипломатичне право повинно все більше віддалятися від правил, які не мають формально-вираженого характеру. Звичайно, повинні залишитися відповідні протокольні правила, які визначають, наприклад, порядок прийому глави дипломатичного представництва. З іншого боку, існує можливість подвійного трактування норм, що визначають особисті дипломатичні привілеї та імунітети, а це є неприпустимим, адже може тягнути за собою порушення міжнародного правопорядку.

 Як бачимо, норми КДЗ не є досконалими, містять суперечності, які можуть викликати ускладнення під час реалізації відповідних норм. Важливу роль, на наш погляд, мають відігравати держави-учасниці КДЗ, які у власному національному законодавстві створюють відповідні гарантії до реалізації привілеїв та імунітетів, сприяють їхньому утвердженню в міжнародній правозастосовчій практиці. У свою чергу, Комісія ООН з міжнародного права має переглянути окремі статті КДЗ у частині, що стосується привілеїв та імунітетів дипломатичного представництва та його співробітників, внести відповідні зміни та доповнення. Не слід забувати, що на формування будь-яких норм права має вплив час, протягом якого створюються такі норми, тому їх переробка, доповнення та заміна є закономірною і необхідною.

 3.4. Особливості юридичної відповідальності дипломатичних агентів на території держави перебування

 Питання відповідальності співробітників дипломатичного представництва має важливе не лише теоретичне, але й практичне значення, адже знаходиться в безпосередньому зв’язку з питанням правового статусу.

 Незважаючи на важливість зазначеного питання, його дослідженість в науці міжнародного права не можна вважати задовільною. Це пов'язано, насамперед, з міжнародним правом, яке не пропонує чітко визначених заходів реагування на скоєні правопорушення з боку дипломатичних агентів. Як відомо із теорії права, юридична відповідальність для правопорушника означає застосування до нього санкцій правових норм, у яких вказуються відповідні заходи примусу [172, c. 334]. А яку ж відповідальність має нести дипломатичний агент у разі скоєння правопорушення? Справа в тому, що КДЗ передбачає визнання дипломатичного агента persona non grata (небажана особа), але не визначає міру та форму його відповідальності за скоєне правопорушення та заподіяну шкоду. Така непрозорість може породжувати непорозуміння між державами-контрагентами й негативно впливати на їх двосторонні відносини. З іншого боку, чітка прозорість норм, які визначають порядок відповідальності дипломатичного агента в разі скоєння ним правопорушення на території держави перебування, сприятиме уникненню напруги між державами та утвердженню міжнародного правопорядку.

Підводячи підсумки, варто  підкреслити, що юридична недосконалість певних норм КДЗ може призводити не лише до їх порушення, але й до порушення законодавства країни перебування. Дипломат, прикриваючись особистим імунітетом від юрисдикції країни перебування, здатен завдати збитків державі перебування й при цьому уникнути відповідальності. З метою самозахисту держава перебування здатна лише оголосити дипломатичного агента персоною нон грата та видворити з країни. Але на цьому все закінчується. Адже наврядчи акредитуюча держава буде притягати власного службовця до відповідальності за спричинення шкоди іншій державі. Вирішення такого питання ускладнено через певну недосконалість норм КДЗ. На нашу думку, доповнення КДЗ статтею пропанованого вище змісту має сприяти уникненню спричинення шкоди державі з боку дипломатичного агента, при цьому не порушуючи його особистої недоторканності.

Висновки до третього розділу

Проведене у розділі дослідження  дозволило дійти таких висновків:

1. У зв'язку з тим, що на державі перебування лежить обов'язок уживати заходів з попередження та припинення будь-яких дій з боку фізичних та (або) юридичних осіб, здатних такими діями в будь-якій формі спричинити збитків приміщенню дипломатичного представництва, вбачається за необхідне доповнити ст. 22 КДЗ пунктом 4 такого змісту:

«На відповідні органи держави перебування  покладається обов’язок вжиття усіх можливих заходів із забезпечення недоторканності дипломатичного представництва. У разі нанесення будь-яких збитків дипломатичному представництву з вини держави перебування, внаслідок її недбалого ставлення до обов’язків по захисту представництва, така держава повинна відшкодувати ці збитки в повному обсязі».

2. Аналіз п.1 ст. 22 КДЗ виявляє, що положення про те, що органи держави перебування не мають права вступати в приміщення дипломатичного представництва, не враховує інтересів країни перебування. Цілком можливо виникнення ситуацій, коли дипломатичне представництво може спричинити збитки майну держави перебування, наприклад, під час горіння. У такому випадку органи держави перебування повинні діяти, як за форс-мажорних обставин. У зв’язку із цим уважається за доцільне доповнити  п. 1 ст. 22 КДЗ нормою такого змісту:

«У виняткових випадках та виключно з метою нейтралізації загрози  життю та здоров’ю людей, розташованим поряд з дипломатичним представництвом  будівлям (реальна можливість займання, вибуху тощо), за умови неспроможності співробітників дипломатичного представництва нейтралізувати такі загрози своїми силами, органам держави перебування надається право доступу до приміщення дипломатичного представництва».

3. На основі аналізу сучасної світової геополітичної ситуації робиться висновок про неможливість подальшої ефективної роботи дипломатичних представництв на території окремих держав в разі продовження зростання масштабів світового тероризму. Гарантії забезпечення недоторканності приміщень дипломатичних представництв та його співробітників буде дотримано лише в тому разі, коли самі дипломатичні представництва, використовуючи усі законні невійськові засоби дипломатії, будуть сприяти ліквідації такого негативного наслідку глобалізації, як тероризм.

ВИСНОВКИ

Ураховуючи стрімкий розвиток міждержавних відносин, виникнення нових потреб держав у більш інтенсивному міжнародному спілкуванні, а також ті геополітичні зміни, які відбулися протягом останніх 17 років, дипломатичне представництво як орган відповідної держави повинен зазнати відповідних якісних змін. Разом з тим зміни повинні стосуватись не лише самого дипломатичного представництва, але й міжнародно-правового та національного регулювання кожної окремої держави. Саме з урахуванням змін у світовій геополітичній системі, враховуючи необхідність відповідних якісних змін у функціонуванні українських дипломатичних представництв, їх ролі на міжнародній арені, а також досягнення необхідних результатів у забезпеченні процесу подальшої євроінтеграції України, проведене в дисертаційної роботі дослідження дало змогу зробити такі основні висновки:

1. Стан дослідження питання правового статусу дипломатичних представництв у науці міжнародного права вказує на наявність певних «білих плям» в теорії дипломатичного права. Зокрема, не існує єдиного погляду на доцільність застосування терміну «право зовнішніх зносин» і виділення відповідної сукупності правових норм в окрему галузь міжнародного публічного права, із виділенням в її структурі підгалузей дипломатичного права, консульського права, права спеціальних місій та дипломатичного права міжнародних організацій. Часто до дипломатичного права включається право спеціальних місій, хоча відповідна група правових норм є кодифікованою окремо від норм дипломатичного права. В роботі виборюється точка зору необхідності визначення «права зовнішніх зносин» як галузі, до якої на правах підгалузі входить дипломатичне право.
2. Дослідження з питань правового статусу дипломатичних представництв традиційно характеризуються однобічним підходом до розкриття проблеми. Зокрема, відсутній порівняльний аналіз співвідношення міжнародного права з національним щодо регулювання функціонування дипломатичного представництва. У дослідженні проведено порівняння норм міжнародного права з нормами внутрішньодержавного права України в частині, що стосується правового статусу дипломатичних представництв, виявлені суперечності та неузгодженості між ними та окреслено шляхи їх подолання..
3. Визначено необхідність поділу міжнародно-правових інструментів регулювання правового статусу дипломатичних представництв на основні та допоміжні. До основних слід віднести КДЗ, а до допоміжних, зокрема, Конвенцію про запобігання та покарання злочинів проти осіб, які користуються міжнародним захистом, у тому числі дипломатичних агентів, 1973 р.
4. Розкривається роль Комісії ООН з міжнародного права в кодифікації норм дипломатичного права з метою дослідження природи норм дипломатичного права та процесу їх переходу від неписаної форми до формально-вираженої.
5. На основі аналізу процесу розроблення та підписання КДЗ доводиться, що вона мала велике значення для науки міжнародного права, адже дозволила досліджувати дипломатичне право, зокрема, правовий статус дипломатичних представництв в якості певної зведеної системи, що, в свою чергу, створило передумови для виділення окремих підгалузей права зовнішніх зносин.
6. КДЗ є обов'язковою до виконання усіма державами-суб'єктами міжнародного права, які її ратифікували. Крім того, враховуючи що КДЗ містить загальні принципи міжнародного права, які за своєю сутністю є обов’язковими для виконання усіма державами, можна говорити про обумовленість загальнообов’язковості норм КДЗ не тільки ратифікацією Конвенції.
7. З урахуванням практики міждержавних відносин визначено необхідність доповнення КДЗ нормами, які б не лише констатували порядок дій у певних ситуаціях, але й містили б чітко окреслену процедуру реалізації, що, в свою чергу, сприяло б уникненню непорозумінь між різними державами-учасницями КДЗ та формуванню одноманітної практики застосування Конвенції. Як приклад – чітко визначена процедура оголошення дипломатичного агента persona non grata у разі порушення ним законів країни перебування.
8. Вбачається за необхідне доповнення КДЗ окремими нормами, які б передбачали посилений захист дипломатичних представництв та їх співробітників на території країни перебування з урахуванням певних особливостей регіону, у якому знаходиться представництво. Особлива увага має звертатися на захищеність дипломатичних представництв від загрози з боку терористичних організацій та злочинних угруповань.
9. На основі аналізу нормативної бази робиться висновок, що питанню забезпечення приміщеннями дипломатичних представництв України за кордоном приділяється велика увага. Проте, незважаючи на чітке нормативне закріплення порядку оренди та придбання приміщень для дипломатичних представництв, існує нагальна необхідність детальної юридичної регламентації  для забезпечення максимально можливого рівня їх безпеки. Така необхідність підкріплюється зростанням кількості протиправних посягань з боку терористичних та інших злочинних організацій.
10. Аналіз норм КДЗ у частині, що регулює питання заснування дипломатичного представництва, вказує на певні недоліки. Не визначено, з якого часу, у разі оренди дипломатичним представництвом будівлі для своїх офіційних цілей, воно набуває правового статусу «приміщення представництва». Вважаємо, що врегулювання даного питання можливо шляхом введення норми в КДЗ, яка б чітко передбачала, що в разі оренди будівлі для офіційних цілей іноземного дипломатичного представництва воно набуває статусу «приміщення дипломатичного представництва» одразу після підписання договору оренди та виконання внутрішньодержавних процедур його засвідчення в державних органах країни перебування. Саме з цього моменту виникає зобов'язання держави перебування забезпечувати охорону такого представництва.
11. У результаті аналізу функцій дипломатичного представництва виявляється, що КДЗ потребує внесення уточнень, зокрема в частині регулювання інформаційної функції. Вважаємо за необхідне включити до КДЗ ті засоби збору інформації, які є законними і мають бути дозволені у всіх країнах. Така норма надасть можливість уникнути обвинувачень дипломатичних агентів в шпіонажі з боку країни перебування.
12. На основі аналізу норм КДЗ, а також практики їх застосування державами, робиться висновок про необхідність введення до КДЗ норм, які б чітко визначали мінімум заходів з боку держави перебування щодо забезпечення охорони вільних зносин представництва.
13. Визначені легальні способи збору інформації в країні перебування та обґрунтовано пропозицію щодо їх включення в окремий факультативний протокол до КДЗ з метою надання таким засобам характеру загальноприйнятих.
14. Оскільки з положень КДЗ випливає, що держава перебування або третя держава, через яку транзитом прямує дипломатична пошта у супроводженні дипломатичного кур'єра, не можуть ані оглянути, ані перевірити вміст цієї пошти, держава перебування фактично втрачає можливість захистити себе від вивезення, наприклад, речей, які мають історичну цінність або речей, які заборонені до ввозу чи вивозу. Враховуючи зростаючі загрози з боку терористичних організацій, з метою забезпечення безпеки авіаційних перевезень, вбачається за необхідне доповнити КДЗ нормою, яка б передбачала можливість відповідних органів країни перебування констатувати на кордоні, що дипломатична пошта не містить нічого забороненого для перевезення. У будь-якому разі органи держави перебування не мають права знайомитись зі змістом документів, які містяться в дипломатичній пошті. У зв’язку з цим робиться наголос на необхідності застосування технічних засобів, здатних контролювати вміст дипломатичної пошти на предмети, ввіз чи вивіз яких з країни перебування заборонений. При цьому обов’язковою умовою є унеможливлення ознайомлення з документальними матеріалами диппошти.
15. На основі практики іноземних органів зовнішніх зносин робиться висновок про необхідність анулювання дипломатичних рангів у системі МЗС України, оскільки такі ранги сприяють поширенню нерівноправності серед співробітників МЗС України, але не виконують ніякої дисциплінуючої функції. У зв'язку з тим, що МЗС України є суто цивільною установою, то вважається за необхідне залишити за співробітниками МЗС України лише ранги державних службовців.
16. Незважаючи на певну критику доцільності існування торговельно-економічних місій у складі дипломатичних представництв України, підтримується необхідність їх подальшого включення до представництв, оскільки завдяки цим місіям підвищується якість виконання завдань, які стоять перед дипломатичним представництвом у цілому, а також можливість уточнення вихідної інформації.
17. З урахуванням всезростаючої кадрової проблеми в МЗС України, виникає необхідність перегляду принципів підготовки майбутніх дипломатів. Зокрема, запропоновано поєднання принципів загальності  та спеціалізації в професійній підготовці майбутньої еліти дипломатів. Доведено необхідність створення навчальних закладів, які стали б наступними після Дипломатичної академії при МЗС України ланками в підготовці співробітників МЗС України як менеджерів вищого рівня.
18. На основі проведеного аналізу практичної діяльності дипломатичних представництв робиться висновок щодо наявності двох напрямків оптимізації їх роботи: 1) підвищення ефективності управління дипломатичним та адміністративно-технічним персоналом дипломатичного представництва; 2) оптимізація отримання, обробки, передачі інформації. У першому випадку оптимізація має відбуватись шляхом урахування нових життєвих реалій, зокрема, через застосування нових мотиваційних пропозицій для співробітників, а також через застосування психолого-педагогічних методів, спрямованих на укріплення морально-психологічного клімату в колективі представництва. Другий напрямок оптимізації має забезпечуватись шляхом використання сучасної оргтехніки, а також професійною підготовкою співробітників дипломатичного представництва до використання нових технічних засобів.
19. У зв'язку з тим, що на державі перебування лежить обов'язок уживати заходів з попередження та припинення будь-яких дій з боку фізичних та (або) юридичних осіб, здатних такими діями в будь-якій формі спричинити збитків приміщенню дипломатичного представництва, вбачається за необхідне доповнити ст. 22 КДЗ пунктом 4 такого змісту: