Резко возрастает
объем президентских полномочий
по отрешению или временному отстранению
глав исполнительной власти субъектов
Федерации от должности. Основания
для отстранения (отрешения от должности)
высшего должностного лица субъекта
сформулированы крайне неопределенно,
что дает простор для административного
усмотрения. Таковыми, согласно законопроекту,
являются не только «выражение ему
недоверия законодательным (представительным)
органом государственной власти
субъекта Российской Федерации», но и
«утрата доверия» со стороны Президента
или «ненадлежащее исполнение служебных
обязанностей», а также «иные
случаи, предусмотренные настоящим
Федеральным законом». Кроме того,
Президент по представлению Генерального
прокурора Российской Федерации
вправе «временно отстранить высшее
должностное лицо субъекта Российской
Федерации от исполнения обязанностей
в случае предъявления указанному лицу
обвинения в совершении преступления»,
причем данное решение принимается
в форме указа. Решения об отрешении
или временном отстранении от
должности в форме указа высшее
должностное лицо субъекта Федерации
вправе обжаловать в Верховный Суд
Российской Федерации в течение
10 дней со дня официального опубликования.
Перечисленные
законодательные инициативы формально
не противоречат Конституции Российской
Федерации (достаточно неопределенной
в области регулирования системы
региональных государственных институтов),
однако фактически ведут к резкому
усилению централизации власти и ставят
под вопрос существующую систему разделения
властей. Новые законопроекты в случае
их реализации будут означать движение
в направлении регулируемого федерализма.
Как и ранее, методом преобразования конституционных
положений становится не внесение поправок
в Конституцию, а принятие федеральных
законов, на деле ведущих к радикальному
ее изменению. При этом фактическое изменение
Конституции осуществляется не каким-либо
одним законом, а всей их совокупностью.
Новейшие законодательные инициативы
следует поставить в контекст общей законодательной
политики: введение института полномочных
представителей, изменение порядка формирования
Совета Федерации; закон о партиях и, наконец,
обсуждение реформ в области избирательной
системы (призванных укрепить партию власти).
Развернувшаяся
дискуссия по этим законопроектам должна
определить вектор развития политической
и административной системы страны
на ближайшие годы. Для административной
реформы следствием принятия новой
стратегии становится режим бюрократической
централизации, мало способствующий плюрализму.
Ко второй группе
документов (о регулировании бюрократии)
следует отнести Федеральный
закон от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об
основах государственной службы
Российской Федерации»; Указ Президента
от 19 ноября 2002 года № 1336 «О федеральной
программе «Реформирование государственной
службы Российской Федерации (2003–2005 годы)»
и Федеральный закон Российской
Федерации от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О
системе государственной службы
Российской Федерации». В этом контексте
большое значение имеют законопроекты,
посвященные лоббистской деятельности,
конфликту интересов, борьбе с коррупцией,
проблеме служебной этики и другие.
В проектах и
сопроводительных документах к ним
выстраивалась система законодательных
актов для реализации задач административной
реформы. Подчеркивалась необходимость
определить законом статус, виды и
компетенции федеральных органов,
регламентировать процедуры принятия
ими решений, а также правила
доступа к информации об их работе
и принимаемых решениях. В этой
связи предлагалось разработать
и принять федеральные законы
«О федеральных органах исполнительной
власти», «Об административных процедурах
в Российской Федерации» и «Об
обеспечении доступа к информации
о деятельности органов государственной
власти и местного самоуправления»
(они не приняты до настоящего времени).
Федеральный закон об основах
административных процедур, по мнению
разработчиков его проекта, ограничит
существующую практику учреждений своими
внутренними нормативными актами устанавливать
правила принятия индивидуальных решений,
процедуры совершения распорядительных
действий по реализации запретов, дозволений,
предписаний, а также контрольных,
надзорных, регистрационных, координационных
полномочий. Для обеспечения внутреннего
организационного устройства и функционирования
конкретных ведомств предлагалось ввести
новый тип контрольной документации –
административные регламенты и стандарты
исполнения функций.
К третьей группе
законодательных актов мы относим
законодательные акты и законопроекты,
связанные с отношениями власти
и бизнеса (и гражданского общества).
Ключевое значение имеет ряд документов,
инициированных как правительством,
так и самим бизнесом. Этапами
обсуждения проблемы стали аналитические
записки-доклады ГУ-ВШЭ летом 2000
года и осенью 2002 года, доклад аудиторско-консалтинговой
компании «ФБК» в ноябре 2002 года,
наконец, аналитический доклад РСПП.
Основными официальными документами стали
Концепция реформирования системы государственной
службы Российской Федерации, утвержденная
Президентом Российской Федерации в августе
2001 года, материалы Комиссии по разграничению
полномочий под руководством Д.Н. Козака,
доклад об административной реформе, подготовленный
Минэкономразвития России осенью 2002 года
и доклад Председателя Правительства
Российской Федерации М.М. Касьянова Президенту
Российской Федерации, одобренный им в
декабре 2002 года.
Позиция крупного
российского бизнеса выражена в
особом документе – аналитической
записке «Административная реформа:
позиция РСПП» (от 14.05.03). Особое внимание
представители бизнеса отводили
проблеме слияния административных
и хозяйственных функций в
действующих государственных структурах,
которое признавалось крайне нежелательным.
Выдвигалась идея передачи выполнения
хозяйственных функций от лица государства
(включая управление государственным
имуществом) специальным агентствам.
Предлагалось наделить Российское агентство
федерального имущества в этой новой
системе институтов особой ролью, предоставив
ему право регулирования и
координации других органов, которые
будут ведать управлением государственной
собственностью в отдельных отраслях.
Предлагалось также установить достаточно
жесткий срок (не более 5 лет), в течение
которого большинство агентств должно
быть приватизировано или их функции
должны быть выведены за пределы органов
власти. В качестве другой формы
участия государства в хозяйственной
деятельности рассматривались в
документе публичные корпорации,
возникшие на основе законов. В данном
документе предлагался ряд законопроектов,
осуществление которых должно было
способствовать дебюрократизации и
рационализации управления, в частности
преодолению так называемых «административных
барьеров» в деятельности бизнеса,
и соответствующей перестройке
структур исполнительной власти.
Административные
барьеры представлены по таким направлениям,
как регистрация предприятий; лицензирование
деятельности; процедура согласования
инвестиционного проекта; система
обязательной сертификации товаров
и услуг; осуществление государственного
контроля и надзора (система проверок);
сбор налогов. Налоговые ставки, величина
нотариальных пошлин, размеры кредитов
и условия их погашения правительство
считает чисто техническими вопросами,
но для граждан и предпринимателей,
работающих в этой сфере, они очень
важны. Если ставки налогов и кредитов
будут по-прежнему велики, уровень
административных барьеров – высоким,
а ипотечный бизнес останется
делом рискованным и не слишком
доходным, то, полагают аналитики, никакого
рынка доступного жилья в стране не возникнет.
Исправить такое
положение призваны федеральные
законы «О государственной регистрации
юридических лиц»; «О лицензировании
отдельных видов деятельности»;
«О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при
проведении государственного контроля
(надзора)» и ряд других, а также
новые законопроекты в этих областях
и поправки к законам (например, новейшие
поправки к закону о лицензировании).
Вклад административных структур в
разработку законодательства ставится
бизнесом под сомнение. Так, предложение
о новой редакции закона о государственной
поддержке малого предпринимательства
вызвало неоднозначную реакцию: с одной
стороны, можно позитивно оценить факт,
что новая редакция закона отличается
от действующей тем, что разрабатывалась
при непосредственном участии самих предпринимателей
(а не чиновниками), с другой – подобные
новации иногда приводят к обратному результату
(пример – закон о регистрации юридических
лиц, разработанный МЭРТ и критиковавшийся
за то, что вместо облегчения в рамках
принципа «одного окна» усложнил и сделал
более дорогой процедуру регистрации).
Претензии бизнеса
к власти получили официальное выражение
в известном документе «Административная
реформа: позиция РСПП». В ней
констатируется, во-первых, неэффективность
российского государства в сравнительной
перспективе; во-вторых, связь неэффективности
госаппарата с высоким уровнем коррупции;
в-третьих, отставание страны по уровню
модернизации исполнительной власти.
Главная проблема – значительное отставание
в модернизации системы исполнительной
власти по сравнению с темпами и качественными
изменениями во всех других сферах общественной
и экономической жизни в России в течение
всего периода реформ. Среди негативных
явлений констатируются закрытость госаппарата
от общественного контроля; сращивание
бизнеса и власти, ведущее к их криминализации,
образование особой бюрократической буржуазии,
захват бизнеса властью. Представители
бизнеса констатируют новое тревожное
явление – «захват» бизнеса бюрократами,
не без внутренней робости усматривая
в нем, однако, «побочный результат положительного
в целом процесса укрепления государственных
структур». Среди форм подобного использования
административной власти высшими должностными
лицами – совмещение административных
должностей с занятием бизнесом, перемещения
с крупных административных должностей
на руководящие должности в крупных корпорациях
и наоборот; попытки осуществлять непрямой
контроль над бизнесом через государственные
органы в виде квазиправового рассмотрения
конфликтов, традиционалистских процедур,
легитимируемых в понятиях «опека» и «курирование»
бизнес-структур. Результатом становится
«система административного капитализма»,
которая, по оценке авторов, «не менее
губительна для экономического и социального
будущего России, чем олигархический капитализм
90-х». По мнению авторов документа, «государственный
аппарат как инструмент реализации властных
полномочий в обществе не должен являться
тормозом экономического развития, источником
административных барьеров для бизнеса
и граждан, замкнутой системой, работающей
в интересах самовоспроизводства, использующей
властные прерогативы в собственных внутрикорпоративных
интересах. Такая система является самодостаточной,
косной и оказывает активное сопротивление
попыткам модернизации».
Философия предлагаемой
административной реформы – либеральная
концепция невмешательства государства
в экономику (в сущности, теория государства-»ночного
сторожа»), в рамках которой государство
должно не руководить бизнесом, а обеспечивать
благоприятную социальную и правовую
среду для его деятельности. Авторы говорят
о необходимости отказа от «избыточного
государства» и переходе к «эффективному
государству». Для этого необходимо конкретизировать
функции и распространить на государственное
управление новые информационные технологии,
получившие развитие в бизнесе. Идея разделения
власти и собственности, контроля и управления
направлена на создание рациональной
государственной службы. Трактовка данной
проблемы должна учитывать различие позиций
внутри самого бизнеса. Структурирование
групп интересов в области законодательства
экономической политики определяется
ее спецификой в переходный период с учетом
особенности этой политики по уровням
(центральная, региональная, местная),
отраслям (аграрная, транспортная, жилищно-коммунальная,
связанная с градообразующими предприятиями),
а также по характеру продвижения (лоббирования)
законопроектов в высших институтах законодательной
и исполнительной власти. По отраслевому
признаку можно выделить такие лоббистские
группы, как сырьевая, научно-технологическая,
военно-промышленная, финансовая, бюрократическая.
Поскольку государственные органы должны
не управлять объектами, а регулировать
процессы, выдвигается радикальная идея
отказаться от отраслевого принципа построения
государственного управления, унаследованного
от советской власти, и перейти на функциональный
принцип, как более приемлемый в условиях
рыночной экономики. Эта идея заложена
в предложении ликвидировать все отраслевые
министерства, передав их функции органам
исполнительной власти другого уровня
(функциональным министерствам, службам,
агентствам, надзорам) и саморегулируемым
организациям.
Стремление не
допустить совмещения в деятельности
одних ведомств конфликтующих функций
(нормативное регулирование; надзор;
предоставление публичных услуг; управление
государственным имуществом) реализуется
в предложении новой системы
федеральных органов. Важнейшим
критерием ее построения становится
разграничение ведомств, наделенных
политическими и правоустанавливающими
функциями (федеральные министерства),
с одной стороны, и ведомств, непосредственно
осуществляющих управление государственным
имуществом, с другой. Вводится также
промежуточная категория ведомств,
которые для реализации поставленных
перед ними целей вынуждены совмещать
конфликтующие функции. Поэтому
основное требование к таким ведомствам
– максимальная публичность и
коллегиальность их деятельности. С
учетом этого выстраивается система
федеральных органов исполнительной
власти, включающая федеральные министерства,
федеральные службы, государственные
надзоры, федеральные комиссии, российские
агентства. Именно последний институт,
не обладая правоустанавливающими
и надзорными функциями, представляет
собой в то же время основной федеральный
орган исполнительной власти, осуществляющий
функции по управлению федеральной
собственностью (включая интеллектуальную
собственность и смежные права,
бюджетные средства и государственный
долг), а также выполняющий отдельные
хозяйственные функции от имени
государства.
Административная
реформа в таком понимании
включает в себя решение задач
оптимизации функций государства
и структуры исполнительной власти;
совершенствования правовых и экономических
механизмов решения государственных задач,
создания эффективной государственной
службы с встроенными антикоррупционными
механизмами. Современными разработчиками
реформ к числу избыточных были отнесены
функции и полномочия, которые а) закреплены
за органом государственной власти нормативными
актами, но на практике не исполняются;
б) не могут быть реализованы в силу их
неопределенности и декларативности,
либо в силу несоответствия уровню управления,
за которым они закреплены, либо в силу
того, что они противоречат друг другу
в рамках одного ведомства (конфликтующие
функции) или не обеспечены достаточными
финансовыми и информационными ресурсами
(дублирующие функции); в) не соответствуют
действующему законодательству.
Результаты реформы
в области рационализации бюрократии
разных уровней не выглядят впечатляющими.
В литературе были предложены следующие
параметры реформирования постсоветской
бюрократии: статусное разделение политических
и карьерных должностей; приоритет профессиональных
качеств (конкурсный порядок замещения
политических должностей, четкая и объективная
система отбора и оценки кадров, контрактные
отношения государственного органа и
служащего); компенсируемые ограничения
(дополнительные обязательства государственных
служащих, компенсируемые через определенные
льготы); приоритет явных денежных выплат
над теневыми льготами; перевод значительной
части государственной службы на хозрасчет
(отсечение многочисленных обеспечивающих
и технических служб от госаппарата); прозрачность
(граждане имеют право знать правила работы
на государственной службе, а также иметь
доступ к нормативным документам и сведениям);
ориентация на клиента; служебная лояльность;
внимание к этическим регуляторам поведения
(выработка этического кодекса служащего);
системность подготовки и переподготовки
кадров.