Административная реформа в современной России: теоретические и организационно-правовые аспекты

      Административная  реформа в современной  России:

      теоретические и организационно-правовые аспекты 
 

      Ряд известных исследователей рассматривают  административную реформу как изменения, связанные с системой государственно-административного аппарата, органов исполнительной власти различного уровня. Например, И.А. Василенко определяет административную реформу как процесс структурных изменений в работе государственного аппарата, направленный на повышение его эффективности и совершенствование качества принимаемых решений. Т.Я. Хабриева указывает, что под административной реформой принято понимать преобразования в системе органов исполнительной власти с целью создания реально действующей единой системы исполнительной власти, работающей в «автоматическом режиме» в интересах общества. Можно было бы продолжить список примеров, но вполне достаточно подчеркнуть, что указанные определения основываются на имеющемся опыте административных реформ и не вызывают каких-либо серьёзных возражений.

      Вместе  с тем, в современной России в  период с 2000 по 2005 гг. было достаточно сложно разграничить конкретные цели, задачи, направления и сферу воздействия  административной реформы. Идеологами преобразований отмечался целый комплекс нормативных правовых актов, отражающих различные её направления: формирование института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах; новый порядок формирования Совета Федерации; формирование Госсовета; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства; исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам; завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации; оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; наделение полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

      Безусловно, большая часть перечисленных  мероприятий непосредственным образом затрагивала сферу государственного управления, вопросы организации и деятельности органов исполнительной власти. Но, в то же время, некоторые из указанных выше изменений без соответствующих пояснений достаточно проблематично рассматривать в рамках административной реформы

      А.В. Шаров характеризует административную реформу как один из трех элементов реформы государственного управления, объединенных в 2004 году (к двум другим элементам относится реформа государственной службы и бюджетная реформа). При этом, он акцентирует внимание на двух основных задачах административной реформы: ликвидация ненужных и избыточных функций в органах исполнительной власти и изменения в структуре Правительства.

      Исходя  из представленных точек зрения следует также отметить ещё один дискуссионный вопрос, касающийся хронологических рамок современной административной реформы. Официальную регламентацию периодов реализации административной реформы в современной России можно увидеть в двух официальных документах – в Указе Президента Российской Федерации № 824 от 23 июля 2003 года «О мерах по проведению Административной реформы в 2003 – 2004 годах» и в Распоряжении Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О концепции Административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2010 гг.» (далее – Концепция административной реформы). Тем не менее, многие авторы определяют собственную хронологию. Так, исследователи В.В. Бакушев, В.И. Безносикова, В.С. Кот, а также И.Н. Молодцов рассматривают административную реформу в рамках 2000 г.

      Т.Я. Хабриева, А.Ф. Ноздрачева и Ю.А.Тихомирова отмечают, что один из уроков административных реформ состоит в придании им характера постоянной функции государства, а также делают вывод, что административная реформа в современной России идет непрерывно и постепенно с 1991 года, т. е. с момента прекращения советского общественного и государственного строя и преобразования социалистической плановой экономики в рыночную. В работе указывается следующая периодизация:

      1. 1992 – 1993 гг. Департизация государственного аппарата и формирование конкретных федеральных органов исполнительной власти.

      2. 1996 - 1998 гг. Подготовка вариантов  концепции административной реформы.

      3. 1999 – 2000 гг. Подготовка концепции государственного строительства, включающей основные идеи концепции административной реформы   1998 г.

      4. 2003 – 2005 гг. Практическое осуществление  административной реформы по направлениям: оптимизация функций органов исполнительной власти и структуры исполнительной власти; реформирование государственной службы; совершенствование управленческих процедур; создание административной юстиции.

      5. Разработка программы административной  реформы до 2010 года [2, с. 1 – 54].

      Исследователь Е.Н. Гаталов выделяет три этапа административно-государственной реформы:

      1-й  этап (2000 – 2003) характеризуется определением направлений и рабочего пространства административно-государственной реформы.

      2-й  этап (2004) – реструктуризация федеральной системы исполнительной власти и связанная с этим работа по подготовке нормативных материалов.

      3-й  этап (2005 по н/в), по мнению Е.Н. Гаталова, несостоявшийся. Должен был характеризоваться развитием принципов административно-государственной реформы в глубину, их синхронизацией с другими институциональными реформами и экстраполяцией административно-государственной реформы на региональный и местный уровни [7, с. 26 – 27].

      Рассматривая  различные точки зрения к определению  содержания и направлений административной реформы в современной России, а также расхождения в определении  её хронологических рамок, можно  предположить, что в процессе преобразований постепенно корректировалась сфера воздействия и изменялись сроки реализации реформы. Однако основная цель оставалась неизменной – повышение качества функционирования государственных институтов, формирование системы государственного управления, соответствующей потребностям современного российского общества. При этом, организационно-функциональные изменения в системе исполнительной власти следовало бы считать основным средством для достижения цели.

      Вместе с тем, данное суждение вызывает некоторые сомнения. Во-первых, до 2005 г. отсутствовали базовые концептуальные и программные документы, четко регламентирующие цели, задачи и содержание административной реформы. Поэтому о том, что являлось основными целями, а что средством достижения этих целей можно судить лишь на основании публичных выступлений официальных и должностных лиц, а также принятых в рассматриваемый период нормативных правовых актов, затрагивающих некоторые аспекты организации и деятельности органов власти. Во-вторых, сами преобразования в системе исполнительной власти рассматривались как один из элементов административной реформы, в одном ряду с развитием федеративных отношений или с изменениями в системе местного самоуправления.

      Подводя итоги, на основании анализа авторских исследований, а также опыта реализации административной реформы в современной России можно сделать следующие выводы и заключения.

      1. Под административной реформой следует понимать концептуально осмысленный процесс реализации чётко регламентированных и контролируемых мероприятий по осуществлению качественных изменений в организационно-функциональной системе государственного аппарата, исполнительных органов власти различного уровня в целях повышения эффективности государственного управления.

      2. Административная реформа затрагивает,  прежде всего, сферу исполнительной власти, но при этом может стимулировать процесс реализации преобразований во всех органах государственной власти и местного самоуправления, их полномочиях, сферах компетенции, методах деятельности и взаимодействия. Иначе говоря, административная реформа может инициировать новые направления и виды реформ в сфере властных отношений: судебные реформы, реформы представительных органов власти, органов местного самоуправления и осуществляться синхронно с данными преобразованиями в едином комплексе мер по рационализации и совершенствованию всей системы государственной власти и местного самоуправления.

      3. Административную реформу следует  рассматривать в рамках полноценного управленческого процесса, требующего серьезного содержательного наполнения. В качестве непременных предпосылок успешной реализации современной административной реформы необходимо выделить соблюдение следующих требований:

      - четкое концептуальное оформление  сущности, цели и задач реформы;

      - определение основных мероприятий  и своевременный контроль за их исполнением;

      - комплексный и синхронный охват  всех реформируемых объектов, элементов,  отношений и т. д.;

      - качественное ресурсное обеспечение  (наличие организационно-правовых, кадровых, финансово-экономических  ресурсов) всех этапов реформы;

      - определение механизмов функционирования  институтов власти в период их реформирования (например, в период реализации реформы органов исполнительной власти нельзя допустить потери управляемости по различным направлениям государственной деятельности, когда старые структуры и управленческие связи упразднены, а новые еще не сформированы);

      - определение критериев эффективности функционирования институтов государственного управления;

      - обеспечение реформы механизмом обратной связи и постоянного мониторинга с целью своевременной корректировки программы или методов реформирования в случае несоответствия показателей деятельности институтов власти заданным критериям;

      - легитимация реформаторского курса,  а также формирование положительной мотивации у государственных служащих, представителей общественности слоев, т. е. у всех, чьи интересы данная реформа затрагивает;

      - использование политических и  информационных технологий для  нейтрализации антиреформаторских настроений как внутри государства, так и вне его пределов.

      5. Незначительные изменения (например, изменения наименования управленческой структуры, дополнение или ликвидация функций без каких-либо комплексных преобразований) целесообразно характеризовать более нейтральными понятиями, например, такими как «рационализация» или «развитие». Понятие «административная реформа» в данных случаях сложно признать релевантным.

      6. С целью совершенствования методов  реформаторского воздействия не только в рамках административных реформ, но и в процессе реализации иных видов реформ в различных сферах отношений, представляется целесообразным принятие федерального закона о принципах и методах реализации реформирования в Российской Федерации.

Литература  и источники: 

      1. Василенко, И. А.  Государственное  и муниципальное  управление : учебник / И. А. Василенко. – М. : Гардарики, 2005. – 320 с.

      2. Административная  реформа в России : научно-практическое пособие / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. – М. : Юридическая фирма «КОНТРАКТ»: ИНФРА-М, 2006. – 456 с.

      3. «Консультант плюс:

      Федеральный Закон от 04.07.2003 №95-ФЗ «О внесении изменений  и дополнений в  Федеральный закон  «Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

      Федеральный Закон от 05.08.2000 №113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»;