Административная реформа в современной России: теоретические и организационно-правовые аспекты

Начато реформирование системы закупок для государственных  и муниципальных нужд, принят Федеральный  закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных  и муниципальных нужд».  

В то же время  стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть  мероприятий административной реформы. По ряду приоритетных направлений административной реформы работы не начаты. Прежде всего это касается механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти для их работы в новых условиях. Не разработаны стандарты качества и доступности государственных услуг и административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Нуждается в совершенствовании система государственного контроля и надзора. Необходимо разработать действенные механизмы противодействия коррупции. Требует оптимизации взаимодействие между федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (далее — органы исполнительной власти) между собой, а также с гражданским обществом. Необходимо внедрить механизмы досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц. Отсутствует необходимая координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по внедрению систем информационно-технологического обеспечения административных процессов. Уровень использования современных информационных технологий остается в целом недостаточным для кардинального повышения эффективности деятельности органов государственной власти.  

Реформа в основном затронула федеральный уровень  исполнительной власти. На региональном уровне административная реформа реализуется  лишь в форме экспериментов.

2006—2008  

Разработка административных регламентов  

За 2006—2007 годы:

разработано более 400 административных регламентов;

согласовано с  Минэкономразвития России более 300 административных регламентов;

утверждено более 190 административных регламентов.

Создание МФЦ  

К началу 2008 года было создано 18 МФЦ в 16 субъектах  федерации: Астраханская область — 1 МФЦ 

Иркутская область  — 1 МФЦ 

Калининградская область — 1 МФЦ 

Калужская область  — 1 МФЦ 

Курская область  — 1 МФЦ 

Липецкая область  — 1 МФЦ 

Омская область  — 2 МФЦ 

Ростовская область  — 1 МФЦ 

Саратовская область  — 1 МФЦ 

Ставропольский  край — 1 МФЦ 

Тамбовская область  — 1 МФЦ 

Тульская область  — 1 МФЦ 

Ульяновская область  — 1 МФЦ 

Челябинская область  — 1 МФЦ 

Ямало-Ненецкий автономный округ — 2 МФЦ 

[править]

Результаты реформы  

20 сентября 2006 года  руководитель Федеральной антимонопольной  службы РФ Игорь Артемьев заявил, что благодаря административной  реформе малый бизнес перестал  зависеть от ФАС. Так, по  старому законодательству, если  стоимость активов компании составляла  более 20 млн рублей, она могла осуществить любую сделку по слиянию и присоединению лишь после получения разрешения ФАС. Таким образом, отметил И.Артемьев, антимонопольный орган контролировал 90 % бизнеса страны. Теперь же благодаря административной реформе ситуация изменилась с точностью до наоборот: за разрешением на подобную сделку в ФАС должны обращаться лишь предприятия, стоимость активов которых превышает 3 млрд рублей, то есть пороговая величина была повышена в 150 раз. Благодаря этому ФАС перестала контролировать 90 % бизнеса РФ, заявил И.Артемьев.  

В декабре 2006 года руководитель аппарата правительства  России Сергей Нарышкин заявил, что  административная реформа привела  к ощутимым результатам. С.Нарышкин рассказал, что с марта 2004 года, когда  реформа была начата, число федеральных  чиновников сократилось на 235000 человек, количество госучреждений уменьшилось на 4000, а федеральных государственных унитарных предприятий — на 1200.  

Органы 

Правительственная комиссия по проведению административной реформы  

Документы

Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 года № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах»

Постановление Правительства Российской Федерации  от 31 июля 2003 года № 451

Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре  федеральных органов исполнительной власти» 

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях 

Федеральный закон  «О лицензировании отдельных видов  деятельности»,

Федеральный закон  «О защите прав юридических лиц и  индивидуальных предпринимателей при  проведении государственного контроля (надзора)» 

Постановление Правительства Российской Федерации  от 19 января 2005 года № 30

Федеральный закон  от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных  и муниципальных нужд» 

Постановление Правительства Российской Федерации  от 28 июля 2005 года № 452 «О типовом регламенте внутренней организации федеральных  органов исполнительной власти» 

Концепция административной реформы в Российской Федерации  в 2006–2008 годах (2005) 
 
 

Административная  реформа в России

Медушевский А. Административная реформа в России // Сравнительное конституционное  обозрение. - М.: Институт права и  публичной политики, 2004, № 4 (49). - С. 156-161 

Андрей Медушевский  – доктор философских наук, профессор  Государственного университета – Высшей школы экономики, академик РАЕН. 

Под административными  реформами понимается изменение  системы государственного управления по трем основным параметрам: перестройка  системы институтов и государственных  учреждений; реорганизация государственной  службы, состава аппарата управления, или бюрократии; изменение характера  отношения административной системы  к обществу вообще и различным  его социальным группам в частности.  

 Основные  законодательные акты, рассмотренные  ниже, подразделяются на три группы: посвященные, во-первых, собственно  реформе административных институтов (административной реформе в узком  смысле); во-вторых, реформе государственной  службы (бюрократии); в-третьих, вопросам  отношений между административными  структурами и бизнесом (и гражданским  обществом).  

Первое направление (перестройка системы институтов) было представлено уже в ходе разработки Конституции 1993 года, и позднее эта  проблема являлась предметом обсуждения, а система федеральных органов  исполнительной власти подвергалась существенным изменениям с точки зрения их видов, совмещения или разделения функций, перемещения руководства видами органов от правительства к Президенту. Еще в Послании Президента Федеральному Собранию в 1996 году выдвигалось требование проведения административной реформы, намечались ее цели, способы, сроки. Затем  была разработана Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации (утверждена 15 августа 2001 г.). К важнейшим документам первой группы следует отнести федеральные законы «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «О системе государственной службы Российской Федерации», указы Президента от 19 ноября 2002 года № 1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)»; от 23 июля 2003 года № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах»; распоряжение Президента от 11 июля 2003 года № 351-рп «О межведомственной рабочей группе по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием государственной службы Российской Федерации».  

Центральные документы, касающиеся административной реформы, – послания Президента Федеральному Собранию за 2001–2003 годы и Указ Президента от 23 июля 2003 года № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах». В послании Президента Федеральному Собранию за 2002 год подчеркивалась необходимость «существенно изменить саму систему работы государственных  институтов». Для этого признавалось необходимым реформировать систему  государственной службы, модернизировать  систему исполнительной власти, разграничить сферы ведения между федеральным  центром, субъектами Российской Федерации  и местным самоуправлением. Существо реформы (как оно представлено в  Послании за 2003 год) определено так: функции  государственных органов избыточны, что порождает неэффективность  аппарата. Поэтому необходимо резко  сократить функции органов исполнительной власти; разграничить полномочия между  уровнями власти и обеспечить их финансовую самостоятельность. В 2003 году Правительством было проведено исследование функций федеральных органов исполнительной власти – их насчитали 5 тысяч. 

Приоритетными направлениями реформы были признаны: ограничение вмешательства государства  в экономическую деятельность субъектов  предпринимательства, в частности  прекращение «избыточного государственного регулирования»; возможность (в качестве альтернативы) развития системы саморегулируемых организаций в области экономики; необходимость исключения дублирующих  функций и полномочий федеральных  органов исполнительной власти; разделение функций федеральных органов  исполнительной власти, относящихся  к регулированию экономической  деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и оказания государственными организациями  услуг гражданам и юридическим  лицам. Согласно логике этих документов, административная служба должна представлять собой единую систему, обеспечивающую исполнение функций управления на трех уровнях – федеральном, региональном и муниципальном. Становление института государственной службы в современной России было подчинено этой цели. Речь идет о создании деидеологизированного, профессионального и рационального аппарата, состав которого (чиновничество) разделяет принципы правового государства и способен эффективно действовать в рамках новой рыночной экономики.  

Радикальные изменения  административной системы, направленные на ее унификацию, централизацию и  бюрократизацию, становятся возможны в результате реализации новых законодательных  инициатив. Проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», внесенный Президентом в Государственную Думу 28 сентября 2004 года, устанавливает порядок, при котором «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) наделяется по представлению Президента Российской Федерации соответствующими полномочиями законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации». Формула о «наделении полномочиями» означает отказ от принципа прямых выборов и фактически представляет собой завуалированный переход к назначению губернаторов Президентом. 

Вся процедура  внесения Президентом предложения  о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Федерации, его рассмотрения законодательным органом этого  субъекта, а также разрешения конфликтов в этой области находится под  контролем Президента. Такое предложение вносится за 35 дней до истечения сроков полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, законодательный орган субъекта рассматривает его в течение 14 дней, а решение считается принятым, если за него проголосовало более половины установленного числа депутатов законодательного органа (если он двухпалатный – более половины членов каждой из палат). Если законодательный орган не вынесет своего решения по представленной кандидатуре в установленный срок, Президент назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.  

В случае двукратного  отклонения законодательным органом  субъекта Российской Федерации представленных Президентом кандидатур высшего  должностного лица субъекта Российской Федерации Президент вправе «распустить  законодательный (представительный) орган  государственной власти субъекта Российской Федерации». В этом случае назначаются  внеочередные выборы в законодательный (представительный) орган государственной  власти субъекта (не позднее чем  через 120 дней со дня принятия решения  о досрочном прекращении полномочий регионального законодательного собрания), а Президент «назначает временно исполняющего обязанности высшего  должностного лица субъекта Российской Федерации». Следует подчеркнуть, что  решение о роспуске законодательного (представительного) органа государственной  власти субъекта Российской Федерации  и назначении исполняющего обязанности  высшего должностного лица субъекта Российской Федерации «принимается в форме указа».  

Вообще, институт временно исполняющего обязанности  высшего должностного лица имеет  все перспективы стать постоянным, поскольку временно исполняющий  обязанности может быть назначен Президентом во многих случаях: если полномочия высшего должностного лица субъекта досрочно прекращены; если он временно отстранен от должности; если законодательный орган субъекта отсутствует или «самораспустился»; если законодательный орган не примет решения по представленной Президентом  кандидатуре губернатора или  отклонит ее; наконец, в случае двукратного отклонения представленной Президентом кандидатуры (кандидатур).