Современная структура и система органов исполнительной власти Республики Коми

По организационно-правовым формам и названию различают следующие органы исполнительной власти: правительства, кабинеты министров (имеющие статус правительств), министерства, федеральные службы, федеральные агентства, ведомства, администрации, мэрии, департаменты, главные управления, управления, службы, отделы, инспекции, палаты, центры, комплексы и др.;

Исполнительные органы государственной власти:

- осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность,

- властные  полномочия  в  отношении  других   организаций, граждан;

- наделены оперативной самостоятельностью;

- как правило, имеют постоянные штаты;

- образовываются вышестоящими органами;

- подотчетны   и   подконтрольны   вышестоящим    органам исполнительной власти;

- их  образование,  структура,  порядок   деятельности   в основном   регламентируются   нормами   административного права.

2. Особенности системы органов исполнительной власти Российской Федерации

2.1. Основные принципы организации и деятельности органов исполнительной власти

Принципы, на базе которых строится и функционирует система органов исполнительной власти, предопределяется современными особенностями организации государственной власти РФ, закреплёнными в её Конституции 1993 г.

Тем не менее, используя конституционную базу в качестве исходной, можно рассмотреть проблему основных принципов организации и деятельности исполнительных органов государственной власти с позиций их соотношения с субъектами иных ветвей единой государственной власти, федерализма, законности, ответственности.

Основополагающее значение для исполнительной власти в её современном виде имеет то, что в соответствии со ст. 10 Конституции РФ [1] она представляет собой оснащённую необходимыми атрибутами ветвь единой по своей государственно-правовой сути государственной власти. При этом главное, принципиальное состоит в том, что в рамках разделения властей органы исполнительной власти (равно как законодательные и судебные) самостоятельны. Данный принцип выражается прежде всего в том, что органы исполнительной власти не находятся в организационном подчинении у органов законодательной власти, имеют собственное функционально-компетенционное выражение, позволяющее им действовать, выражая исполнительство в качестве своей особой функции, вторжение в которую для других государственных органов недопустимо. Конечно, речь не может идти об их полной самостоятельности. Последняя относительна, ибо, с одной стороны, органы исполнительной власти на всех уровнях государственной организации РФ создаются именно для того, чтобы обеспечивать организацию исполнения волеизъявлений субъектов законодательной (представительной) власти. С другой стороны, они находятся под соответствующим контрольно-надзорным воздействием со стороны органов судебной власти.

С этих позиций очевидно, что осуществление государственной власти на основе её разделения не может и не должно быть абсолютизировано, что неизбежно привело бы к полной независимости её ветвей, т.е. фактически к вторжению одной ветви власти в сферу другой. Поэтому самостоятельность органов исполнительной власти - первый принцип их совместного бытия. Как следствие его - необходимость тесного взаимодействия исполнительной ветви власти с её другими ветвями.

К этому следует добавить некоторые особенности проявления самостоятельности органов исполнительной власти. Имеется в виду, прежде всего значительный объём президентского влияния на организацию и деятельность этих органов, а также недостаточно развитый институт парламентского контроля за ними.

Как признано в научной литературе, указы Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти», принятые 10 января 1994 года и 17 августа 1999 года (с изменениями от 10 января 2000 года), не смогли в полной мере устранить неясность конституционных формулировок и пробелы федерального законодательства относительно самого понятия единой системы органов исполнительной власти в России и механизма взаимодействия федеральных исполнительных органов с аналогичными органами в субъектах Федерации [25, с. 45–46.). Вплоть до 9 марта 2004 года, когда появился президентский указ «О системе и структуре федеральных органов государственной власти», отсутствовал какой-либо законодательный акт, конкретизирующий соответствующие положения Конституции РФ, в частности п. «г.» ст. 71.

Единая система предполагает определенную связь по вертикали и обозначает не что иное, как совокупность различных субъектов управления, подведомственных соответствующему центру.

Ряд действующих конституционных положений направлен на предотвращение возможного дисбаланса в сторону государственной суверенизации субъектов Федерации. Статья 77 (ч. 1) Конституции РФ предусматривает формирование структурно идентичных органов государственной власти по всей властной вертикали, ограничение самостоятельности субъектов Федерации при установлении ими собственных систем органов государственной власти. Вместе с тем ст. 73 закрепляет за субъектами Федерации всю полноту государственной власти вне пределов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Исходя из данного положения,  в государствоведческой литературе сложилась концепция единой, но двухуровневой государственной власти. Согласно этой концепции, органы государственной власти субъектов Федерации обладают собственной компетенцией, в границы которой не могут вторгаться федеральные органы, но сами субъекты Федерации вправе участвовать в решении вопросов, относящихся к федеральной компетенции.

Конституция РФ не допускает множественности систем государственной власти субъектов Федерации. В то же время она не содержит жестко регламентированных норм, касающихся организационных форм конкретных органов власти.

Установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, по Конституции РФ, относится к федеральному ведению.

Федерализм в его новом качестве несомненный принцип организации и деятельности органов исполнительной власти. Его исходные начала были заложены ещё Федеративным договором, а затем нашли своё закрепление в Конституции РФ, в конституциях и уставах субъектов РФ.

Субъекты РФ в своих конституциях и уставах закрепили предметы ведения, относящиеся к их собственной компетенции, в числе которых определение системы органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности. В отдельных случаях эти вопросы адресно отнесены к компетенции высших представительных и законодательных органов государственной власти республик.

Принцип федерализма выражается также в том, что вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и её субъектов последние осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

Органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. На территории субъектов РФ могут создаваться территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Взаимоотношения с ними осуществляются на основе сотрудничества и координации действий.

Споры по вопросам совместного ведения между органами исполнительной власти субъектов РФ и соответствующими органами РФ разрешаются посредством согласительных процедур, а при не достижении согласия - в судебном порядке.

Законность - один из ведущих принципов организации и деятельности органов исполнительной власти.

Свои исходные начала он берёт из Конституции РФ, федеральных законов, конституций и уставов субъектов РФ и их законодательства (см., например, ст. 15, 75 Конституции РФ).

В настоящее время ранее стоящий во главе угла принцип сочетания централизации и децентрализации может быть понят через содержание принципа федерализма; принцип "двойного подчинения", и ранее бывший весьма специфическим, сейчас утратил свои чётко выраженные формы. Иного рода принципы своё прямое отношение имеют к отдельным проявлениям исполнительной власти (например, эффективность управления, линейные и функциональные начала и т.п.), а потому и не раскрываются в качестве основополагающих.

В числе действующих принципов называются также: народовластие; гласность; обеспечение прав и свобод человека и гражданина; ответственность. Сущность этих принципов, равно как и социально-юридическая значимость, очевидны.

Рассмотрев понятие, виды и принципы деятельности органов исполнительной власти, можно перейти к анализу их действующей системы.

2.2. Оптимизация функций органов исполнительной власти

Необходимо отметить, что период с 1996 по 1998 год отмечен появлением многочисленных президентских указов, касавшихся реорганизации правительства и системы исполнительной власти. Они воспринимались одновременно и как поиск оптимальной модели государственного управления, и как симптом затянувшегося кризиса власти, не способной в полной мере обеспечить реализацию государственной политики в управленческой сфере. Частые изменения в структуре федеральных органов власти и в кабинете министров препятствовали слаженной работе правительственного аппарата.

Указ Президента РФ от 17 августа 1999 года «О структуре федеральных органов исполнительной власти» на время остановил череду реорганизаций. Им установлена шестизвенная система исполнительной власти: министерства РФ, государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России.

До марта 2003 года функции федеральных органов исполнительной власти осуществлялись в "нерасчлененном виде". Каждое министерство, государственный комитет, служба, агентство сочетали политические, регулятивные, правотворческие, контрольные, надзорные функции и функции оказания государственных услуг.

"Перемешанность" функций, а, следовательно, прав и обязанностей федеральных органов исполнительной власти порождала сложный механизм согласований в ходе принятия Правительством РФ решений, а при их выполнении - сложный механизм координации отношений между различными органами - соисполнителями.

Кроме того, понятием "государственные функции" охватывались и чисто технические, и обеспечивающие функции федеральных органов исполнительной власти, что вело к "раздуванию" штатов и снижало эффективность выполнения этих функций.

Включение в компетенцию федеральных органов исполнительной власти не только регулятивных, но и контрольных и надзорных функций создавало организационные основы для коррупции. В бюджетном и нормотворческом процессах федеральные органы исполнительной власти выступали не с общегосударственных позиций, а как небескорыстные "проводники" интересов подведомственных предприятий, организаций, учреждений.

Один из важнейших выводов, сделанный Правительственной комиссией по проведению административной реформы, состоял в том, что надо не только типизировать государственные функции, но и разделить их между разными типами федеральных органов исполнительной власти. То есть необходимо на основе типизации государственных функций типизировать и федеральные органы исполнительной власти.

Такой подход был впервые предусмотрен в Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, утвержденной распоряжением Президента РФ от 15.08.2001 N Пр-1496. В разделе XII Концепции предусматривались меры по оптимизации и стабилизации структуры органов исполнительной власти на основе:

- классификации по характеру функций - политические, ресурсно-распорядительные, контрольные, учетные, аналитические и т.д.

- деления государственных функций на основные и обеспечивающие (инфраструктурные) и на этой основе - на исключительно государственные и полностью или частично делегируемые функции, не связанные с государственным управлением.

На основе типизации выполняемых функций в Концепции предполагалось выделить четыре типа федеральных органов исполнительной власти:

- федеральное министерство - орган, выполняющий функции выработки государственной политики и координирующий деятельность агентств, служб и надзоров, действующих в соответствующей сфере;

- федеральное агентство - орган, оказывающий государственные услуги как за счет бюджетных средств, так и на платной основе;

- федеральная служба - орган, оказывающий услуги, связанные с реализацией властных полномочий государства, и финансируемый исключительно за счет бюджета либо установленных законом обязательных платежей хозяйствующих субъектов и населения;

- федеральный надзор - орган, реализующий контрольные функции государства по отношению к хозяйствующим субъектам и населению.

На министерства возложены функции «по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию» в установленных сферах деятельности. Их прерогативой являются полномочия по разработке законопроектов и принятию законодательных актов. Службы и агентства лишены полномочий нормативно-правового регулирования. Уделом федеральных служб является в основном осуществление контрольно-надзорных функций. Агентства же призваны управлять государственным имуществом в рамках очерченной для них сферы деятельности и осуществлять все правоприменительные функции за исключением контроля и надзора.

Тем не менее, среди ученых-административистов не сложилось в настоящее время единого мнения о том, какие же субъекты исполнительной власти входят в ее систему. Как правило, в систему федеральных органов исполнительной власти включают Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства.