Управление финансами в условиях административной реформы

     Ни  одна из реформ, проводимых в России в последние 15 лет, не была так плотно вписана в контекст зарубежной практики, как административная. Начав эту реформу с относительно малым отставанием от зарубежных стран (бум «западных» административных реформ пришелся на первую половину 90-х годов), и уже получив опыт проведения глубоких политических, экономических и социальных перестроек, приближающих общественное устройство к зарубежным образцам, Россия выбрала идеологию административного реформирования тех стран, в которых Public Administration зримо переходит в New Public Management («Новый государственый менеджмент»), и где в государственные институты активно привносятся принципы и технологии стандартного бизнес-управления.

     В общем случае состав российской административной реформы включает следующие компоненты:

     - изменение места исполнительной  власти в системе государственного  управления;

     - изменения соотношения централизации  и децентрализации этой власти;

     - перемены в структуре органов  исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях;

     - перераспределение полномочий и  ресурсов для их исполнения  по территориальным уровням власти;

     - уточнение и унификацию содержания  государственных услуг, их стандартизацию  и изменение порядка предоставления;

     - обновление внутренних регламентов деятельности различных органов власти;

     - укрепление взаимодействия государства  и бизнеса, государства и граждан.

     Каждый  из перечисленных компонентов затрагивает  всю совокупность федеративных отношений  в Российской Федерации, весь реформационный комплекс экономического «разгосударствления» и перераспределения собственности. Не менее серьезное отношение к предмету административной реформы имеет процесс реализации принципов субсидиарности (закрепление предмета ведения и соответствующих общественных финансов за тем уровнем власти, который наиболее для этого приспособлен, с передачей этого предмета «наверх» или «вниз» только по таким основаниям). Административная реформа оказывает влияние на реформирование бюджетного федерализма и бюджетного процесса, а также на социальные и экономические реформы. Проведение административной реформы неотъемлемо и от реформирования государственной службы - ключевого звена в системе государственного управления. Есть прямая зависимость между эффективностью деятельности конкретного чиновника и оптимизацией обеспечиваемых им функций ведомства. Именно государственные служащие во многом и определяют сам ход реформы.

     Если  в западном варианте административные преобразования, как правило, четко  замкнуты в границах «государственного менеджмента» и его институтов, то в Российской Федерации отдельные компоненты административной реформы проникают в структуру других реформ, становятся институциональным условием их реализации.

     Следует отметить и две важнейшие составляющие административной реформы в Российской Федерации - государственные услуги и обеспечение прозрачности и подотчетности исполнительной власти.

     Государственная услуга, не совсем привычное для  российской управленческой практики понятие, трактуется как реальный, поддающийся стандартизации и контролируемый по качеству «конечный продукт» органов исполнительной власти. При этом одной из задач административной реформы стало установление прямой зависимости оценки деятельности указанных органов и наделения их бюджетными ресурсами от перечня, объема и качества предоставления государственных услуг гражданину, организации или бизнесу.

     Такая установка при своей реализации оказалась сопряженной с рядом  специфически российских проблем, первой из которых стала юридическая  неопределенность самого термина, смысл которого в официальных материалах и в различных к ним комментариях, как правило, раскрывается на фоне другого понятия (также нормативно не закрепленного) – «государственная функция». Исходя из практики использования словосочетаний «государственная функция» и «государственная услуга» в актах Правительства РФ и в рекомендательных материалах федеральных министерств государственная функция (или функции государственных органов исполнительной власти) – это конкретное правоотношение между органом исполнительной власти и гражданином (юридическим лицом, организацией), возникающее в связи с исполнением соответствующего полномочия, установленного для этого органа законом, и подлежащее исполнению вне зависимости от прямого обращения гражданина (юридического лица, организации) в этот орган. Действие органа власти в данном случае называется «исполнение государственной функции». Подразумевается при этом, что указанные функции как бы деперсонифицированы, обезличены и исполняются одновременно для всего населения, – такова, например, функция обеспечения правопорядка2.

     В отличие от «функции», в контексте  официальных материалов, «услугу» можно  трактовать как действие органа исполнительной власти, осуществляемое в контакте с конкретным гражданином (юридическим лицом, организацией), которые чаще всего сами обращаются в соответствующий орган по поводу реализации своих законных прав и обязанностей. В связи с этим соответствующее действие органа исполнительной власти называется «предоставлением (оказанием) государственной услуги».

     Важно подчеркнуть, что в рамках административной реформы стандартизация и регламентация  предоставления той или иной государственной  услуги ориентированы исключительно  на процесс оказания услуги, и менее  всего стандартизируют саму эту услугу. Формирование стандартов содержания и предоставления государственных услуг – исключительно сложный, длительный и дорогостоящий процесс.

     Эффективное предоставление государственных услуг  предусматривает знание граждан (организаций, деловых кругов) о деятельности органов исполнительной власти. При этом знания каждого гражданина об этой деятельности должны быть предельно конкретными, то есть корреспондировать не с абстрактной «общественной целесообразностью», но, прежде всего, с его личными интересами и проблемами. Речь в данном случае может идти о подотчетности и прозрачности как универсальных характеристиках государственного управления (по методологии ООН3). Считается, что при одновременном их внедрении в рамках административных преобразований плодотворность взаимодействия государства и общества должна существенно повышаться. Подотчетность предполагает решение проблемы ответственности – государства перед гражданином. Прозрачность выступает как решение информационной проблемы – гражданин и общество в целом должны иметь информацию о ходе дел у органов исполнительной власти4.

     Решение проблемы прозрачности начинается с  введения института раскрытия государственной  информации. Публичное раскрытие  информации государства – это  предоставление доступа к юридически значимой информации государства для неограниченного круга лиц, осуществляемое без направления специального запроса. При этом сам доступ определяется как обеспечение возможности ознакомления с информацией для лица, не являющегося ее обладателем5.

     Признанным спообом реализации открытости государства перед обществом и налаживания эффективных каналов взаимодействия общества и государства является претворение в жизнь в рамках административной реформы концепии электронного государства – осуществления государственной деятельности с массовым и повсеместным использованием информационно-коммуникационных технологий в процессах государственного управления.

     Использование современных информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) позволяет добиться одновременно информационной прозрачности и подотчетности государства, существенно повысить оперативность государственного управления. Публичное раскрытие информации с применением ИКТ, выступающее важнейшей компонентой в таких сферах взаимодействия граждан и государства, как государственный учёт, оказание государственных услуг, надзор и контроль и пр., должно поддержать информационную открытость процессов и результатов государственного управления, что, в свою очередь, требует радикального пересмотра законодательных основ взаимодействия государства и общества.

Административные  реформы основываются на принципах  целесообразности, прагматизма и  экономичности. Все мероприятия  в рамках административных реформ призваны способствовать укреплению законности, развитию открытости и доступности информации о деятельности государственных органов. Их цель - сделать государство более эффективным, «приблизить» его к гражданину и обеспечить всеобъемлющую конкурентоспособность страны. Опыт проведения административных преобразований в ряде ведущих зарубежных стран свидетельствует о невозможности их проведения в сжатые сроки и радикальными методами. Поскольку речь, в том числе, идет о корректировке культуры государственного управления, административное реформирование может рассматриваться в качестве постоянной функции государства. При этом проведение реформы может рассматриваться как некоторая последовательность сменяющих друг друга этапов.

     Основными критериями периодизации административных преобразований в новейшей истории  России выступают, с одной стороны, политические установки высшего руководства страны, а, с другой, - целевая функция и глубина концептуальной проработки замысла проводимых реформационных мероприятий.  

2.2 Реформирование  и развитие системы управления  финансами на первом этапе  проведения административной реформы (1991-2003гг.)

     Изменение принципов и характера деятельности государственного аппарата, всей системы  исполнительной власти в Российской Федерации началось сразу после  распада СССР. В период до принятия Конституции Российской Федерации 1993 года была произведена департизация государственного аппарата и сформированы новые структуры для управления процессами реформирования экономики страны.

     Так, во-первых, ряд «промышленно-экономических» министерств и государственных  комитетов был упразднен и на их месте возникли смешанные государственно-частные акционерные компании («Газпром», «Единые энергетические системы» с контрольными пакетами акций в руках государства), частные нефтедобывающие компании (например, «Лукойл»). Были ликвидированы Министерство внешней торговли, Госплан, Госснаб и др.

     Во-вторых, в связи с новыми задачами, стоящими перед либерализуемой экономикой, были созданы новые государственные  органы, а именно: Государственный  комитет по управлению государственным  имуществом (главная задача - приватизация государственной собственности); Государственный комитет по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур; Федеральная налоговая служба и Федеральная служба налоговой полиции; Федеральное казначейство.

     В-третьих, к этому периоду относятся первые попытки упорядочивания системы федеральных органов исполнительной власти. 12 мая 1992 года был подписан Указ Президента РФ № 511 «Об упорядочении системы государственного управления», согласно которому в эту систему входили: 1) министерства; 2) государственные комитеты; 3)федеральные службы; 4) агентства; 5) комитеты (при Президенте РФ, Правительстве РФ и министерствах)6. Необходимо отметить отсутствие четких критериев при отнесении указанных органов к тому или иному виду. Об этом, в частности, свидетельствует Указ Президента Российской Федерации от 30 сентября 1992 года № 1148 «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти», посвященный укрупнению одних ведомств путем их слияния и повышению статуса других.

     В-четвертых, на этом этапе были предприняты первые попытки ввести новые принципы управления, соответствующие характеру правового  государства. В качестве примера  следует отметить Указ Президента Российской Федерации от 21 января 1993 года №104 «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации». В нем отмечалось, что «в целях усиления защиты прав, свобод и законных интересов граждан, совершенствования правового регулирования и обеспечения соответствия законодательству актов, издаваемых министерствами и ведомствами Российской Федерации», нормативные акты министерств и ведомств, «затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения каких бы то ни было санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний; на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров».

     В-пятых, необходимо отметить, что до введения принципа разделения властей Конституцией Российской Федерации 1993 года можно говорить о структурной неупорядоченности системы управления государственными функциями, рассредоточенной между законодательной и исполнительной ветвями власти. Это приводило к воспроизводству перманентной борьбы между ветвями власти за контроль над этими структурами. При этом в отношении одних управленческих структур принимались законы, а в отношении других - указы Президента.

     Тем не менее, именно в этот период были проведены наиболее массовые и глубокие преобразования системы и структуры исполнительной власти, задавшие основные направления совершенствования всей системы государственного управления финансами Российской Федерации.