Рынок государственных ценных бумаг: направления совершенствования и обеспечение безопасности

Из-за пробелов в механизме регулирования рынка ценных бумаг российский рынок отличается нерегулируемым использованием инсайдерской информации и манипулированием рынком, которые напрямую снижают уровень его экономической безопасности. При этом особенностью рынка выступает использование инсайдерской информации со стороны государственных чиновников или руководителей государственных компаний

Кроме этого, несовершенства регулирования рынка со стороны государства создают предпосылки для использования рынка ценных бумаг в целях легализации доходов, полученных преступным путём.

Как основной государственный регулятор фондового рынка, ФСФР России увеличивает число проверок участников рынка в целях обеспечения более эффективного регулирования. Однако существует ряд проблем деятельности ФСФР России, которые негативно влияют на  обеспечение экономической безопасности фондового рынка. В частности, на текущий момент отсутствует законодательно закреплённый механизм взаимодействия ФСФР России с другими государственными регуляторами  российского рынка ценных бумаг – Банком России и Минфином России. Нескоординированность действий регуляторов негативно влияет на целостность государственного регулирования фондового рынка.

ФСФР России не осуществляет оперативное регулирование и надзор за внебиржевыми сделками с ценными бумагами, которые допущены к обращению на организованном рынке.

Снижает уровень устойчивости национального фондового рынка, а, следовательно, и его экономической безопасности, отсутствие полноценной системы оперативного регулирования финансового состояния профессиональных участников рынка. ФСФР России устанавливает лишь несколько коэффициентов, которые в полной мере не позволяют обеспечить эффективность регулирования финансовой устойчивости и финансовых рисков участников рынка.

Важным элементом обеспечения экономической безопасности рынка ценных бумаг является противодействие использованию инструментов рынка для таких противоправных действий, как легализация доходов, полученных преступным путём. Определяющую роль в данном сегменте государственного регулирования играет Росфинмониторинг России, который в сотрудничестве с ФСФР России должен бороться с указанной проблемой. Однако  эффективность данной работы остаётся на низком уровне. Анализ операций на бирже ММВБ в ноябре-декабре 2009 года с акциями двух малоизвестных компаний позволяет утверждать, что с помощью механизма организованного рынка ценных бумаг могли быть легализованы денежные средства в объёме до 700 млн. руб. Причинами этого являются отсутствие оперативного контроля со стороны ФСФР России и ФСФМ России за соблюдением участниками рынка антиотмывочного законодательства, а также халатное отношение профессиональных участников рынка ценных бумаг, особенно брокеров и организаторов торгов, к своим обязанностям по противодействию легализации доходов, полученных преступным путём.

В целом борьбой с преступлениями на фондовом рынке должны заниматься органы внутренних дел. Как части экономических преступлений расследованием преступлений на рынке ценных бумаг занимается Департамент экономической безопасности МВД России. Однако практически отсутствует правоприменительная практика привлечения к ответственности по статьям УК РФ, предусматривающим наказание за нарушение законодательства на рынке ценных бумаг. Это можно объяснить латентной формой преступлений, совершаемых на фондовом рынке, слабым взаимодействием органов внутренних дел и ФСФР России. В результате разобщённость регулирующих и правоохранительных органов снижает эффективность государственной политики по обеспечению экономической безопасности российского рынка ценных бумаг.

Как второй блок системы регулирования рынка ценных бумаг саморегулируемые организации, исходя из своего статуса и возможностей, должны способствовать обеспечению экономической безопасности рынка. Однако российские саморегулируемые организации в текущих условиях в основном занимаются лоббированием интересов профессиональных участников рынка ценных бумаг, а не защитой прав инвесторов.

Глава 3. Направления совершенствования государственного рынка ценных бумаг для обеспечения экономической безопасности

3.1. Институциональные основы повышения эффективности государственного рынка ценных бумаг

Создание и совершенствование институциональных основ государственного регулирования на рынке ценных бумаг России является одним из факторов, определяющих возможности дальнейшего развития фондового рынка, превращение его в международный центр фондовых операций. Но в настоящее время в российской экономике накопился целый ряд системных противоречий как общего, так и частного характера, носящих признаки институционального дисбаланса. В научной среде признается, что именно низкое качество институтов регулирования фондового рынка является ключевым фактором возникновения кризиса на этом рынке [34. С.62].

В числе общих системных характеристик институциональной среды российской экономики нового тысячелетия можно обозначить: разнонаправленность действий экономических и политических институтов в российской экономике;

- формализация политических институтов, способных эффективно ограничивать те действия власти, которые направлены на извлечение ренты от пребывания на определенном уровне власти;

неопределенность и неадекватность законодательного правоприменительного и регулятивного обеспечения процессов развития; экономических институтов;

- негативное взаимовлияние ключевых институтов, что может выступать признаком незаинтересованности органов государственной власти  установлении прозрачных правил и исключать возможность эффективного регулирования в отдельно взятых сегментов [27. С.58].

К негативным институциональным характеристикам экономико-правового поля в России можно присоединить проблемы институционального характера применительно к объекту исследования - рынку ценных бумаг. В их числе следует, на наш взгляд, отметить:

- фрагментарность законодательства в области рынка ценных бумаг и его отставание от потребностей рынка на несколько лет;  разветвленная система институтов регулирования, отсутствие концентрации полномочий по регулированию рынка ценных бумаг в одном регуляторе;

- неэффективность действующей расчетно-учетной инфраструктуры увеличивающей риски инвесторов по нарушению прав собственности на фондовые активы;

- высокий уровень трансакций, не учитываемых в регулятивной деятельности государства и при оценке ее эффективности;

- слабость институтов в области защиты прав собственности на ценные бумаги, а также прав инвесторов при осуществлении инвестиций в фондовые инструменты;

- неразвитость институтов коллективного инвестирования, недоступность информации по их управлению для населения.

Одной из ключевых проблем, по нашему мнению, является широкое правовое поле деятельности участников фондового рынка, отличающееся одновременно значительной фрагментарностью и отсутствием системного подхода к его формированию. Наличие формальных институтов является важнейшим условием существования фондового рынка, на котором риск нарушения прав собственности особенно велик. Но качество государственного управления должно определяться не числом нормативно-правовых актов, а уровнем их качества, системности регулирования, непротиворечивости соответствия потребностям времени. Только высокий уровень качества государственных институтов, проявляющегося в умеренном значении трансакционных издержек бизнеса, благоприятном макроэкономическом климате, прозрачном и качественном законодательстве, является основой для притока капитала на фондовый рынок и, в конечном счете, - в реальный сектор экономики.

Излишняя регулятивная структура российского фондового рынка сформировалась в 90-е годы, когда в условиях зарождающегося рынка активно использовался опыт Германии по работе биржи с одновременным внедрением принципов работы фондового рынка в США. В этом заключается главное институциональное противоречие - попытка навязать экономике, находящейся в кризисном состоянии, механизмы работы фондового рынка характеризовавшегося длительным периодом трансформации, функционировавшего в условиях, принципиально отличных от российской действительности. Как справедливо отмечено Миркиным, Я и Р. Энтовым «эффект «трансплантации» зависит не столько от выбора того или иного «семейства правовых норм», сколько от реального восприятия трансплантируемых законов» [27. С. 59]. Поэтому простое насаждение чужих норм и законов вовсе не означает построения системы эффективных экономических и правовых институтов, особенно в том случае, если «трансплантируемые» институты замещают собой все без исключения внутренние институты, имеющие принципиально другую организацию. Аналогичным образом можно сформулировать проблему попытки заимствования и самой модели регулирования рынка ценных бумаг. Наиболее существенным недостатком действующей системы государственного регулирования в России является значительное число государственных институтов, регулирующих организацию и обслуживание обращения ценных бумаг.

Системе государственного регулирования на рынке ценных бумаг присуща определенная «зарегулированность», которая проявляется в частичном дублировании функций отдельных органов власти или установление дополнительных требований к деятельности участников. Схематически структура органов власти, в компетенцию которых входит регулирование отдельных сторон фондового рынка, представлена на рис. 4.

Рис. 4. Структура механизма государственного регулирования рынка ценных бумаг [28. С.90]

Большое количество регуляторов рынка ценных бумаг породило большое количество конфликтов и разногласий. Общемировая практика свидетельствует о том, что в основном имеют место две тенденции - с одной стороны, создаются самостоятельные ведомства или комиссии по ценным бумагам, как было в России до 2004 года, а с другой - формируются многофункциональные, единые органы контроля, или мегарегуляторы, наделенные широким диапазоном полномочий.

В настоящее время ФСФР согласовало концепцию законопроекта о создании мегарегулятора - федеральной экономической службы финансового рынка (ФЭСФР). Концепция предусматривает создание государственного учреждения, которое при этом не будет являться органом исполнительной власти. Госучреждение получит полномочия от государства по регулированию финансового рынка, а подчиняться эта структура будет непосредственно Правительству. Новый орган на финансовом рынке будет напоминать по своим полномочиям Центральный банк России (ЦБР), но в отличие от последнего в руководство ФЭСФР будут входить не только чиновники, но и представители рынка.

Здесь явно видны очередные признаки попытки насаждения в российской практике устойчивых западных институтов, направленных на консолидацию регулирующих структур в области финансовых рынков. По нашему мнению, тенденция к мегарегулированию, обозначенная на развитых финансовых рынках, не имеет для реализации в России явно выраженных экономических оснований. Как справедливо отмечают Назаревский, В., А. Захаров и др. «нет ничего хуже подмены процесса развития организационными изменениями, масштабными преобразованиями структур управления, не вызванными объективными потребностями» [28. С.77].

Также нельзя не согласиться с Я. Миркиным, что для создания мегарегулятора надо ждать формирования таких экономических предпосылок, как «преобладание финансовых конгломератов на финансовом рынке и секьюритизация активов» [27. С.58]. Опыт развитых зарубежных стран, в которых создан мегарегулятор, свидетельствует о том, что основными причинами их формирования стали универсализация финансовых институтов.

Становится очевидным, что для России, в которой финансовые институты имеют сравнительно небольшую капитализацию, отсутствуют крупные и диверсифицированные финансовые институты и группы, преждевременным является переход от секторального регулирования к единому регулятору. Более того, авторы, выступающие за создание мегарегулятора и ссылающиеся на зарубежный опыт, игнорируют тот факт, что в каждой стране сформирована своя модель мегарегулятора, причем таковым его можно назвать далеко не всегда.

Разумеется, реформа системы органов государственного регулирования назрела давно, но все попытки реформы, по сути, сводились к разделу сфер влияния между различными государственными институтами, обострению бюрократического соперничества, сводящемуся к борьбе за дополнительные ресурсы и властные полномочия [24. С.14-15]. Так и в случае с мегарегулятором, все попытки его создания направлены не на унификацию регулятивных процедур и снижение трансакционных издержек обслуживания государственного регулирования, а на попытку передела власти между Центральным банком и ФСФР в части регулирования деятельности кредитных организаций на фондовом рынке и обслуживанию рынка государственных ценных бумаг. Поэтому все попытки реформирования системы органов регулирования в области рынка ценных бумаг оказывались малоэффективными.

По нашему мнению, реформа системы регулирования фондового рынка должна быть направлена на смену подхода к регулированию. Необходимо осуществить переход от регулирования по институциональному признаку на регулирование по функциональному признаку. Дальнейшие возможности совершенствования институциональных основ функционирования участников фондового рынка и его инфраструктуры практически исчерпаны, поэтому принципиально важным является изменение системы органов регулирования не по структуре участников различных рынков, а по функция регуляторов. Такое изменение позволит, прежде всего, исключить дублирование функций между различными органами государственной власти.

Еще одной проблемой институционального характера, на которой необходимо остановиться более подробно, является проблема организации инфраструктуры фондового рынка как совокупности обеспечивающих, учетных и расчетных институтов. Несовершенство инфраструктуры рынка ценных бумаг является одним из фундаментальных факторов, препятствующих формированию в России адекватного современным потребностям механизма защиты прав и законных интересов инвесторов и собственников фондовых активов. Развитие рынка ценных бумаг в конечном счете осуществляется на базе и по мере развития его инфраструктуры.

В рамках инфраструктуры можно выделить ее основные составляющие:

- торговая система как совокупность элементов инфраструктуры, включающая биржи и иных организаторов торговли, обеспечивающих куплю/продажу финансовых инструментов;

- расчетная система как совокупность элементов инфраструктуры, включающая банки и небанковские кредитные и клиринговые организации, обеспечивающая клиринг сделок с финансовыми инструментами, ведение денежных счетов участников торговли финансовыми инструментами и их клиентов и осуществление расчетов по ее результатам; учетная система как совокупность элементов инфраструктуры, включающая регистраторов и депозитариев, обеспечивающая фиксацию и учет перехода прав собственности на финансовые инструменты в результате их обращения.