Направления повышения эффективности функционирования системы внебюджетных фондов в РФ

      Использование процедур санкционирования расходов бюджета  при организации расходов государственных  внебюджетных фондов представляется абсурдным. Разработка сводной бюджетной росписи, утверждение лимитов бюджетных обязательств – эти процедуры основаны на практике исполнения федерального бюджета по расходам, в котором принимает участие огромное число распорядителей и получателей бюджетных средств, расход средств носит многоцелевой характер, в то же время средствами каждого внебюджетного фонда управляет один, пусть и имеющий территориальную структуру. Кроме того, нельзя лимитировать бюджетные обязательства, связанные с выплатами по социальному страхованию, поскольку они носят вероятностный характер и, как правило, со стопроцентной точностью их запланировать нельзя, поэтому здесь возможен и перерасход, и неполное использование средств.  Распространение процедур санкционирования расходов бюджета на расходы государственных фондов увеличит документооборот, не обеспечит дополнительную прозрачность движения средств, но при этом может привести к задержкам выплат, связанных с социальными трансфертами[20].      

      Доходы  и расходы бюджетов государственных  внебюджетных фондов вопреки принципу единства бюджетной системы РФ рассматриваются отдельно от разд. II «Доходы бюджетов» и III «Расходы бюджетов». Глава 13 БК РФ, посвященная дефициту бюджетов бюджетной системы РФ, не содержит статьи, посвященные источникам финансирования дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов, хотя бюджетная классификация РФ такие источники предусматривает. Источниками покрытия дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов являются увеличение остатков средств на счетах соответствующих фондов, в отличие от федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ государственные заимствования не могут служить источником покрытия дефицита. Но при увеличении остатков средств на счетах соответствующих фондов фактически речь идет не о дефиците средств социального страхования, а о недоиспользовании средств, что может объясняться искусственным занижением расходов, отсутствием методики определения резервов государственных внебюджетных фондов или неточностью определения платежей в систему социального страхования[19].

      Еще одним примером противоречия бюджетного законодательства является то, что  оно не дает ответа на вопрос о форме  собственности территориальных  государственных внебюджетных фондов. Статья 143 БК РФ определяет, что средства государственных внебюджетных фондов находятся в федеральной собственности, вместе с тем в соответствии со ст. 145 составление, рассмотрение и утверждение бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов относится к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.

      Дополнительные  денежные потоки делают непрозрачным движение средств в системе социального  страхования; в условиях инфляции они  приводят к потери средств, предназначенных  для социальных выплат; мешают реализовать  преимущество, которое дает внебюджетная форма формирования финансовых ресурсов, связанное с получением дополнительных источников финансирования социальных выплат за счет размещения временно свободных средств фондов. 

      С 2005 г. в составе доходов и расходов бюджетов государственных внебюджетных фондов появились расходы, абсолютно не связанные с социальным страхованием, а предполагающие реализацию государственных гарантий по социальной поддержке отдельных категорий граждан, относящихся к компетенции федеральных органов государственной власти, а также реализацию национальных проектов. К ним относятся расходы:

• Пенсионного фонда РФ на ежемесячную денежную выплату гражданам, отказавшимся от пакета социальных услуг;
• Фонда социального страхования РФ по оплате услуг родильных домов на основе родовых сертификатов и услуг лечебно-профилактических учреждений, связанных с дополнительной диспансеризацией граждан, работающих во вредных условиях производства;
• Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования на реализацию программы обеспечения бесплатной лекарственной помощи лиц, на которых распространяется федеральная социальная поддержка и выбравших пакет социальных услуг, доплат врачам в рамках национального проекта.

       Все это приводит к тому, что вместо сосредоточения деятельности органов управления внебюджетными фондами на основных задачах (например, реализация пенсионной реформы, социальное страхование работающих граждан, обязательное медицинское страхование) часть их работы связана с новыми процедурами, обеспечивающими реализацию права граждан на выбор пакета социальных услуг, лекарственным обеспечением, оплату родовых сертификатов и т.д. Работники органов управления всех государственных внебюджетных фондов констатируют многократное увеличение и усложнение документооборота в условиях сохранения или даже сокращения сотрудников фондов[19].

      Подводя итог, следует отметить, что попытка  распространить все правовые нормы  формирования и использования средств  федерального бюджета, бюджетов субъектов  РФ и местных бюджетов на формирование и использование средств государственных внебюджетных фондов создало целый ряд противоречий в бюджетном законодательстве, не обеспечивает четкого организационного выделения средств социального страхования от бюджетных средств, смешивает бюджетный механизм и механизм государственных внебюджетных фондов, что ставит под сомнение целесообразность самих государственных внебюджетных фондов.

           Оценивая эффективность социального  страхования как источника и  стабилизатора доходов, влияющих  на характер воспроизводства населения и трудовых ресурсов, можно констатировать, что объем перераспределения в России национального дохода в целях социальной защиты недостаточен. Это объясняется в первую очередь заниженной стоимостью труда и недостаточными размерами устанавливаемой государством социальной нагрузки на экономику[19].

       Практика  функционирования систем социального  страхования в развитых странах  свидетельствует о целесообразности отделения от государственного бюджета  средств социального страхования. Целевое предназначение и высокая публичная значимость обуславливают их автономность и необходимость формирования системы законодательных мер, связанных с контролем за управлением ими, обеспечением прозрачности[16].

       Кроме того, все еще законодательно не оформлен ряд видов социального страхования: по страхованию досрочных пенсий за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним  местностям, профессиональных пенсий за работу в особо опасных производствах (шахтах), пенсий за выслугу лет; по страхованию работников, занятых на предприятиях малого и среднего бизнеса, самозанятых работников. В итоге – единое поле социальных рисков оказывается не покрытым равномерной «сеткой» страхования, на нем имеется много «брешей», что приводит к ослаблению социальной защиты значительных слоев населения.

       Так, по экспертных оценкам, около 15-18 млн.человек  трудоспособного возраста, занятых  в малом и среднем бизнесе, фактически не охвачены обязательны пенсионным страхованием, еще 6-8 млн. человек, прежде всего из тех, кто трудится в сельском хозяйстве, в нынешних условиях не смогут заработать пенсионных прав для получений пенсий в размере, равном прожиточному минимуму пенсионера. Это означает, что уже через пять-десять лет как минимум около четверти получателей пенсий (по некоторым оценкам, до 40% общей численности пенсионеров) смогут рассчитывать только на социальную пенсию[17].

       Таким образом, действующая в России система социальной защиты недостаточно используют потенциал института обязательного социального страхования.

       При относительной высокой страховой  нагрузке (особенно для работодателя) уровень большинства социальных выплат, и прежде всего пенсий, крайне мал и не увязан с объемом вносимых страховых средств. То есть отсутствует должная зависимость между уровнем выплачиваемых пособий и размерами взносов. Для дисциплинированных плательщиков страховых взносов с заработной платы средних и высоких размеров величина коэффициентов замещения   составляет сего 10-20%, что является явно заниженным показателем. Во многом это объясняется тем, что за счет налогообложения фонда оплаты труда в форме ЕСН финансируются выплаты как страхового, так и нестрахового характера, то есть отсутствует реальное разделение систем социального страхования и социальной помощи. 

       Важнейшей задачей формирования новой модели социального страхования является перераспределение ответственности  между основными субъектами социального  страхования (работодателями, государством и работниками), основанное на нормативных и договорных формах повышения заработной платы у низкооплачиваемых работников, а также уменьшение дифференциации между крайними децильными группами (хотя бы до 1:10) [17].   

3.2 Перспективы развития и направления совершенствования деятельности внебюджетных фондов в РФ

       Государство должно научиться решать задачи борьбы с бедностью путем формирования налоговых (нестраховых) механизмов, позволяющих  обеспечивать базовый уровень социальной защиты (социальные пенсии, пособия и медицинская помощь) и предохраняющих население от крайней бедности (нищеты), а также проводить активную государственную политику на рынке труда (способствующую повышению занятости).

       Цели  функционирования системы социального  страхования заключается в обеспечении надежной и качественной социальной защиты работающих граждан посредством создания:

• экономических и правовых условий для наемных и самозанятых работников с точки зрения «зарабатывания» страховых прав, достаточных по объему для получения пенсий и пособий, сопоставимых с заработком (пенсий – на уровне не менее 40-50% от размера заработной платы, пособи не менее 50-85% от размера заработной платы и т.д.;
• правовых, организационных и управленческих механизмов учета страховых взносов и гарантированных способов их возврата для застрахованных, что позволит обеспечить оперативную и полную выплату пособий, пенсий, оказание качественной медицинской помощи, проведение медицинской, профессиональной и социальной реабилитации застрахованных;
• открытой информационной системы, которая позволила бы всем плательщикам взносов, получателям пособий и услуг отслеживать ситуацию с накапливаемыми страховыми правами, а также публичных государственных механизмов контроля за эффективностью управления финансовыми ресурсами.

       Важнейшим условием создания национальной системы  социального страхования в России является разработка четко выверенной системы базовых ориентиров, в  круг которых специалисты Международного бюро труда, отечественные и зарубежные ученые включают ряд основополагающих социальных, экономических, правовых установлений, обеспечивающих работникам и членам их семей уровень социальной защиты, сопоставимый с уровнем дохода в их трудовой период, позволяющий сохранить социальный статус [17].

       Системы социального страхования являются одним из самых сильных выражений социальной солидарности на государственном уровне. В этой связи создание и поддержание хорошо развитой системы социального страхования рассматриваются как одно из основных средств развития социальной сплоченности общества.

       Последствия при наступлении социальных рисков неблагоприятно воздействуют не только на работников, но и на предпринимателей, на общество и государство, так как  приводят к сбоям в производственном процессе, порождают лишения, нужду и отчужденность. Объективный, массовый и повседневный характер социальных рисков, уязвимость при их наступлении всех субъектов трудовых отношений вызывает заинтересованность в солидарных действиях по созданию соответствующих механизмов и институтов защиты. В этой связи ключевым вопросом постиндустриальных обществ все в большей степени становится социальная ответственность всех участников экономической деятельности, связанная с организацией национальных систем социальной защиты[17].     

    Должно  быть прекращено постепенное превращение внебюджетных фондов в бюджетные. Доходы Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Фонда обязательного медицинского страхования в значительном своем объеме формируются сегодня за счет средств федерального бюджета. В результате работа фондов усложняется ответственностью за исполнение несвойственных им задач[18].

    Так, ФСС РФ вынужден заниматься обеспечением средствами реабилитации инвалидов, путевками  отдельных категорий граждан  и др. Основная сложность в том, что за время реформ у государства накопились колоссальные долги перед людьми определенных категорий, и возвращать их приходится в ускоренных темпах, создавая соответствующие базы данных. По мере сокращения долгов и перехода работы ФСС РФ в нормальный режим основной задачей Фонда останется обеспечение населения пособиями по временной нетрудоспособности, в том числе связанной с профессиональными заболеваниями и производственными травмами, с которой он вполне справляется.