Місцеві бюджети та їх роль у фінансовій системі України

В Україні необхідно створити багатока­нальну систему формування бюджету, на основі якої кожен рівень бюджетної сис­теми повинен мати власні закріплені до­ходи. Обсяг цих доходів має бути достат­нім для забезпечення функцій і обов'яз­ків, які покладаються на той чи інший рівень влади.

При вирішенні проблем бюджетного вирівнювання необхідно в першу чергу розробити правові засади й механізм бю­джетного регулювання в Україні, де за­фіксувати стабільні частки різних рівнів влади – центральної, регіональної, міс­цевої – у розподілі загальнодержавних (регулюючих) податків. Мають бути ви­значені й засади, на основі яких місцеві органи влади можуть отримувати кошти із трансфертних фондів.

Отже, зазначені підходи – це лише окремі шляхи стабілізації та зміцнення місцевих фінансів. Для успішного ви­рішення даної проблеми необхідні масш­табні теоретичні дослідження.

Одним з важливих питань податкового реформування є подальше посилення ро­лі місцевих податків і зборів у формуван­ні доходів місцевих бюджетів, що вимагає розроблення та реалізації регіональної податкової політики, яка повинна ґрунтуватись на чіткому законодавчому роз­поділі повноважень, відповідальності та фінансово-економічної бази між держав­ними, територіальними і місцевими рів­нями управління.

До найважливіших питань формування місцевих бюджетів належить формування бюджету розвитку. Недоліки формування бюджетів розвитку є наслідком зменшен­ня інвестиційних можливостей як пере­важної більшості суб'єктів господарю­вання, так і бюджетів усіх рівнів, недо­статньо розвинутих ринкових механізмів акумулювання капіталів, зростання вар­тості будівництва та послаблення уваги з боку міністерств і відомств-замовників до підвищення ефективності капітально­го будівництва.

У Законі України «Про місцеве само­врядування в Україні» передбачається, що місцевий бюджет поділяється на по­точний бюджет і бюджет розвитку, але джерела формування і напрями викорис­тання коштів бюджету розвитку окресле­ні лише в загальному вигляді. 6 нещодав­но прийнятому Бюджетному кодексі України питання про бюджет розвитку у складі Державного бюджету України вза­галі не розглядається, а стосовно місце­вих бюджетів наведено джерела форму­вання і напрями використання коштів бюджету розвитку у їх складі [2].

На нашу думку, необхідно прийняти За­кон України «Про бюджет розвитку України», який буде спрямований на створення умов участі держави у фінан­суванні економічного і соціального роз­витку, фінансового забезпечення її інвес­тиційної діяльності. Він визначатиме правові й організаційні основи форму­вання та використання бюджетних кош­тів для фінансування пріоритетних соціально-економічних програм і інших форм підтримки інвесторів. Необхідно узгодити цей закон з іншими законами України, насамперед із Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», Бюджетним кодексом України, Законом України «Про Державний бюджет Украї­ни» на відповідний фінансовий рік та ін.

Згідно з Бюджетним кодексом України, до доходів бюджету розвитку, що входять до складу місцевих бюджетів, належать:

1) кошти від відчуження майна, яке пе­ребуває у комунальній власності, в тому числі від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення;

2)  надходження дивідендів, нарахова­них на акції (частки, паї) господарських товариств, що є у власності відповідної територіальної громади;

3)  кошти від повернення позик, які на­давалися з відповідного бюджету до наб­рання чинності цим Кодексом, та відсот­ки, сплачені за користування ними;

4)  кошти, які передаються з іншої час­тини місцевого бюджету за рішенням від­повідної ради;

5)   запозичення, здійснені у порядку, визначеному Бюджетним кодексом та ін­шими законами України;

6)  субвенції з інших бюджетів на вико­нання інвестиційних проектів.

Видатки бюджету розвитку: погашення основної суми боргу відповідно Автоном­ної Республіки Крим та місцевого само­врядування; капітальні вкладення, внес­ки органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядуван­ня у статутні фонди суб'єктів підприєм­ницької діяльності.

Управління коштами бюджету розвитку на початкових етапах мають здійснювати місцеві фінансові органи. В подальшому доцільно було б створити систему кому­нальних банків, які б узяли на себе опе­ративне управління коштами бюджету розвитку на місцевому рівні, оцінку і від­бір інвестиційних проектів для їх фінан­сування, кредитування та надання гаран­тій органами місцевого самоврядування, а також контроль за правильністю й ефективністю використання коштів бюджету розвитку.

Порядок формування бюджету розвит­ку у складі місцевих бюджетів можна відобразити на прикладі великого міста таким чином. Вихідним документом для формування бюджету розвитку міста має бути довгострокова інвестиційна програ­ма міста, що визначає як напрями ка­пітальних витрат міста, так і його можли­вості у здійсненні цих витрат. Одним з обмежень обсягів інвестиційної програ­ми міста може бути потенційно можливе боргове навантаження на місто. Детально слід аналізувати схеми обслуговування існуючих боргів з тим, щоб нове боргове навантаження не призвело до необхідно­сті збільшення податкових надходжень, а також прогнози майбутніх доходів міста, що залежать від показників зростання економіки міста, динаміки бази оподат­кування, міжбюджетних відносин та ін­ших факторів. Після визначення й ана­лізу джерел фінансування розробляється графік реалізації проектів інвестиційної програми. Прийнята радою інвестиційна програма стає основою для щорічно за­тверджуваного бюджету розвитку міста.

Таким чином, аналіз порядку форму­вання місцевих бюджетів свідчить, що питання розподілу доходів і видатків між державним і місцевими бюджетами, а та­кож різними ланками місцевих бюджетів потребують подальшого законодавчого вдосконалення.

Гострою залишається проблема ста­білізації дохідних джерел державного та місцевих бюджетів. Основним джерелом формування останніх мають бути власні доходи, а не надходження з центру. Але місцеві органи влади не мають реальних самостійних місцевих бюджетів через відсутність відповідної дохідної бази. З ме­тою забезпечення самостійності місцевих бюджетів необхідно вирішити такі прин­ципові питання:

– встановити фіксовані частки кожно­го рівня влади в загальнодержавних пода­тках, закріпити їх за відповідними рівня­ми у бюджеті на постійній основі на пев­ний період;

–   при  заінтересованості   нормативів відрахувань від загальнодержавних пода­тків і зборів не враховувати надходжень місцевих податків і зборів;

–   з метою заінтересованості органів місцевого  самоврядування   у  стимулю­ванні випуску продукції, і в тому числі підакцизних товарів, залишати в розпо­рядженні місцевих бюджетів не менше 50% загальних надходжень від акцизного збору та податку на додану вартість;

–  переглянути нормативи відрахувань від щоденних дотаційних надходжень на рівні не менше 95%;

–  фінансування делегованих функцій щодо соціального   захисту   населення здійснювати за рахунок коштів держав­ного бюджету.

Треба відмітити, що за роки існування суверенної української держави відбуло­ся становлення переважно національної фінансової системи, зокрема однієї з ос­новних її ланок – державних фінансів. Розвиток і стабілізація державних фінан­сів ґрунтується на вже ухвалених право­вих актах держави, базовими з яких є Конституція України, Бюджетний кодекс України, Закон України «Про місцеве са­моврядування в Україні», що заклали ос­нову правового функціонування держав­них фінансів. Проте фінансова система, в т.ч. бюджетна система України, пережи­вають глибоку кризу, яка є складовою со­ціально-економічної кризи в усьому українському суспільстві.

Водночас здійснення процедури конт­ролю бюджетного процесу в муніципаль­ній сфері повинно враховувати специ­фіку місцевих фінансів. Зокрема, слід брати до уваги сучасні особливості місцевих бюджетів, до найсуттєвіших із яких належать:

– започаткування тенденції формуван­ня консолідованого бюджету, починаючи з місцевого рівня;

– забезпечення бездефіцитності місце­вих бюджетів;

– надання органам місцевого самовря­дування можливостей змінювати струк­тури: співвідношення між окремими статтями видаткової частини місцевих бюджетів у визначених законодавством межах.

Найприйнятнішим варіантом практич­ної реалізації пропонованого комплекс­ного підходу слід вважати ухвалення ви­щими органами розподіленої державної владі низки нормативно-правових актів, що регулюватимуть здійснення процеду­ри контролю за формуванням бюджетів усіх рівнів. Найпершим слід вважати Спеціальну частину Бюджетного кодексу України, У розвиток цих положень, можливо, було б доцільним прийняти Закон України «Про систему фінансового контролю в Україні», який має Визначати організаційну побудову інфраструктури контролю за бюджетним процесом, її функціонування й розвиток.

Викладені пропозиції покликані спри­яти: охопленню контролем усіх стадій бюджетного процесу; удосконаленню бюджетів як норм контролю; модифікації необхідних для контролю фактичних да­них; координації дій контролюючих суб’єктів; запобіганню паралелізму та дублювання контрольних функцій різних суб’єктів з одночасним запобіганням утворенню неконтрольованих сегментів у фінансово-бюджетній сфері.

Основним чинни­ком кризи всієї бюджетної системи, зокрема місцевих бюджетів, є нинішня мо­дель бюджетної системи, за якою форму­ються бюджети територій. Ця модель має такі хиби:

             формування місцевих бюджетів здійснюється шляхом встановлення процент­них вирахувань від регулюючих загаль­нодержавних податків радою вищого рів­ня для ради нижчого рівня при відсутнос­ті чітких критеріїв їх пропорційного розподілу, що не сприяє заінтересовано­сті територій у розвитку виробництва, у раціональному використанні бюджетних  коштів, не завжди забезпечує гарантова­ний розмір власних дохідних джерел;

             при відсутності критеріїв визначення їх розміру нормативи відрахувань вико­нують функцію засобу збалансування до­хідної та видаткової частин місцевих бю­джетів, є одним з основних важелів, за допомогою якого формування бюджетів здійснюється    за    принципом    «звер­ху–вниз»;

             за нинішньої моделі бюджетної сис­теми при формуванні бюджетів територій не враховується така категорія, як «податкоспроможність території», немає чітко­го   законодавчого  визначення  поняття «власні» та «передані доходи території»;

             існує неефективний і нераціональ­ний механізм надання дотацій з вищесто­ящого бюджету нижчестоящому. Надан­ня   дотацій   проводиться   хаотично   та суб'єктивно через те, що сума дотацій для бюджетів  нижчого рівня  планується  в бюджеті вищого рівня, а не в окремому субвенційному фонді.

Щодо прогнозних власних доходів міс­цевих бюджетів, то згідно з чинним зако­нодавством власні доходи – це місцеві податки і збори та передані певному бю­джету закріплені й регулюючі загально­державні податки, які залишаються в бю­джетах відповідно до затверджених для цього бюджету процентів відрахувань, а також дотації та субвенції. В запропоно­ваній моделі бюджетної системи будемо вважати, що прогнозні власні доходи – це всі доходи, які формуються на терито­рії, підвідомчій відповідному місцевому органу влади, і включають у себе весь контингент загальнодержавних закріпле­них і регулюючій податків, а передані - це дотації та субвенції з вищестоящих бюджетів бюджетам територій.

Затвердивши видаткову частину держа­вного бюджету, визначаємо, яку частину коштів державний бюджет отримає в до­хідну частину від закріплених законодав­ством за державним бюджетом податко­вих надходжень та суму коштів, яка має надійти з місцевих бюджетів у вигляді фіксованого внеску, тобто ту частину, яку за допомогою нормативів відрахувань необхідно вилучити із загальнодержавних податків, що формуються на території областей.

Перехід до запропонованого методу встановлення розміру ставок процентних відрахувань від загальнодержавних пода­тків і зборів, за яким формуватимуться місцеві бюджети, встановлюватимуться проценти відрахувань від загальнодержа­вних податків на основі об'єктивно ви­значених розмірів абсолютних сум внес­ків територій у вищестоящий бюджет і дотацій із субвенційних фондів при ви­щестоящих бюджетах для збалансування нижчестоящих бюджетів, є головним чинником зміцнення місцевих бюджетів та всієї бюджетної системи. Відсутність запропонованої моделі бюджетної систе­ми і методу встановлення розміру відра­хувань від загальнодержавних податків і зборів для нижчестоящого бюджету при формуванні місцевих бюджетів є на сьо­годні головною, на нашу думку, причи­ною фінансової слабкості й несамостій­ності місцевих бюджетів в Україні.

3.2. Шляхи покращення взаємовідносин між Державним та Місцевими бюджетами

Сьогодні найбільш проблемним є питання взаємовідносин між бюджетами різних рівнів з приводу розподілу між ними доходів і видатків. Як показали результати досліджень, нині діючий бюджетний механізм, при якому місцеві ради вищого рівня встановлюють нормативи відрахувань від регулюючих податків і зборів та суми дотацій, призводить до погіршення функціонування місцевих бюджетів нижчого рівня. Це, в свою чергу, не дає змоги профінансувати всі необхідні видатки, що тягне за собою погіршення стану соціально-економічного розвитку.

Очевидно, що ПДВ (як і акцизний збір) не можна “прив’язувати” до конкретної території за принципом: де стягується більше податку в розрахунку на 1 жителя, там населення має право і на більші бюджетні витрати. Відомо, що ПДВ виплачується підприємствами, хоча його тягар, врешті-решт, несуть громадяни, які є “замикаючими” споживачами продукції та послуг. В тому і полягає специфіка діяння ПДВ, обчислюваного за прийнятим у Європі кредитним методом (шляхом вирахування з податку на продажі податку на купівлі), що , мобілізуючи до бюджету відповідні суми коштів, він розподіляється по ланцюгу платників пропорційно вартості, доданій ними до кінцевого продукту. Тому, щоб визначити величину податкового тиску даного обов’язкового платежу на доходи жителів даної території, необхідно провести спеціальні розрахунки, вірогідність яких забезпечити досить складно. Так, наприклад, у Німеччині надходження від ПДВ розподіляється не за принципом джерела (тобто не за місцем виплати податку), а в основному (на 75 відс.) залежно від чисельності жителів (тобто в розрахунку на душу населення).