Місцеві бюджети та їх роль у фінансовій системі України

– пояснювальну записку до проекту рішення, яка має містити: інформацію про соціально-економічний стан адміністративно-тери­торіальної одиниці і прогноз його розвитку на наступний бюд­жетний період, які покладені в основу проекту місцевого бюджету; оцінку надходження доходів; пояснення до основних положень проекту місцевого бюджету, включаючи аналіз прогнозних обсягів видатків; обґрунтовані бюджетні показники за попередній, поточний і наступний бюджетні періоди, з виділенням особливостей між­бюджетних відносин і інформацією щодо погашення боргу;

– прогноз показників відповідного бюджету за основними видами доходів, видатків та фінансування на три бюджетні періоди;

– проект зведеного бюджету району, міста з районним поділом;

– показники видатків, необхідні на наступні бюджетні періоди для завершення проектів, що враховані в бюджеті, за умов, що реалізація триває більше одного бюджетного періоду;

– перелік інвестиційних програм на бюджетний період та на наступні три бюджетні періоди;

– інформація про хід виконання відповідного бюджету за поточний рік;

– пояснення головних розпорядників бюджетних коштів до проекту відповідного бюджету.

При складанні проекту рішення про місцевий бюджет визначається загальна суму доходів і видатків (з розподілом на загальний та спеціальний фонди), а також з розподілом видатків на поточні і капітальні, крім того, показується граничний обсяг річ­ного дефіциту або профіциту бюджету і боргу на кінець наступного бюджетного періоду, бюджетні призначення головним розпорядникам коштів за бюджетною класифікацією, призначення міжбюджетних трансфертів, перелік захищених статей.

Затвердження централізованих місцевих бюджетів відбувається відповідною радою не пізніше, ніж у двотижневий термін після офіційного опублікування закону про Державний бюджет України, а бюджетів районів у містах, селищ або сіл, не пізніше, ніж у двотиж­невий термін після затвердження районного чи міського бюджету.

Якщо до початку нового бюджетного періоду не прийнято відповідне рішення про місцевий бюджет, то місцеві державні адміністрації мають право здійснювати видатки з відповідного бюджету лише на цілі, які визначені бюджетом попереднього періоду, при цьому щомісячні видатки не можуть перевищувати 1/12 обсягів видатків. Проводити капітальні видатки до прийняття рішення про бюджет забороняється.

Виконання місцевих бюджетів здійснює Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації і виконавчі органи відповідних рад. Казначейське обслуговування місцевих бюджетів здійснюється територіальними органами Дер­жав­­ного казначейства України. Місцеві бюджети виконуються згідно з розписом, затвердженим керівником місцевого фінансового органу, який протягом бюджетного періоду забезпечує відповідність розпису місцевого бюджету встановленим бюджетним призначенням. Під час виконання місцевого бюджету фінансовий орган здійснює його прогнозування та аналіз доходів і видатків. Податки, збори та інші надходження до доходів місцевого бюджету зараховуються безпосередньо на рахунок відповідного бюджету, відкритий у територіальному органі Державного казначейства України.

Рішення про внесення змін до місцевого бюджету ухвалюється відповідною радою за поданням офіційного висновку місцевого фінансового органу про перевиконання або невиконання доход­ної частини загального фонду місцевого бюджету, який робиться за підсумками трьох кварталів його виконання і при умові, що фактичне виконання бюджету буде більше або менше планового на 15%.

Періодичність, структура та терміни подання звітності про виконання місцевих бюджетів визначаються Державним казначейством України відповідно до вимог Бюджетного кодексу України. Територіальні органи Державного казначейства України складають та подають відповідним місцевим органам баланси, звіти про виконання місцевих бюджетів. Квартальні та річні звіти про виконання місцевого бюджету подаються до Верховної Ради Автономної Республіки Крим або іншої відповідної ради Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевою державною адміністрацією, виконавчими органами відповідної ради чи міськими, селищними виконавчими органами або сільськими головами, коли немає виконавчих органів, у двомісячний строк після завершення бюджетного періоду. Перевірка звіту здійснюється Рахунковою палатою Автономної Республіки Крим чи комісією з питань бюджету відповідної ради, після чого ці ради затверджують звіт про виконання бюджету або прий­мають інше рішення з цього приводу.

Отже, місцеві бюджети є головним інститутом в системі фінансів місцевих органів влади.

1.3. Нормативно-правове регулювання функціонування Місцевих бюджетів

Так, як питання функціонування місцевих бюджетів нерозривно пов’язано з Державним бюджетом України, то варто зупинитись на нормативно-правовому регулюванні між бюджетних відносин в цілому.

Функціонування бюджетної системи і здійснення бюджетних відносин в Україні відбувається на основі законодавчих та нормативно-правових актів, визначених ст. 4 Бюджетного кодексу України. До них належить:

1. Конституція України.

2. Бюджетний кодекс України.

3. Закон про державний бюджет України.

4. Інші закони, що регулюють бюджетні правовідносини.

5. Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України.

6. Нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади.

7. Рішення органів АРК, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування.

При здійсненні бюджетних відносин положення нормативно-правових актів застосовуються лише в тій частині, в якій вони не суперечать Конституції України, Бюджетному кодексу та Закону «Про Державний бюджет України».

Відповідно до Конституції України, а саме: в ст. 92 визначено, що Державний бюджет Ук­раїни затверджується Верховною Радою Ук­раїни. Відповідно до Конституції України  Закон  про  Державний  бюджет  України  діє  з  1 січня по 31 грудня календарного року [1].

З огляду на сказане вище Закон  про  Державний  бюджет України є особливим нормативно-правовим актом, оскільки Конституція України:    

– розмежовує повноваження Верховної і Ради України щодо затвердження Державного бюджету України та її повноваження з прий­няття законів (пункти 3 та 4 ст. 85);

– визначає спеціального суб'єкта законо­давчої ініціативи щодо проекту Державного бюджету України, яким є лише Кабінет Міністрів України (частина друга ст. 96 та пункт 6 ст. 116);

– встановлює особливий порядок подання, Кабінетом Міністрів України до Верховної Ра­ди України проекту Закону про Державний бюджет України (частина друга ст. 96);

– встановлює окрему процедуру затвердження та виконання Державного бюджету України (пункт 4 ст. 85, частина перша ст. 96 та  пункт 6 ст. 116);       

– передбачає щорічне затвердження Державного бюджету України та визначає період його дії – з 1 січня по 31 грудня (частина перша ст. 96); 

– передбачає обов'язкове подання Кабінет том Міністрів України до Верховної Ради України звіту про виконання Державного бюджету України та його оприлюднення (ст. 97).

Таким чином, аналіз зазначених положень Конституції України дає підстави зробити вис­новок, що закон про державний бюджет за своєю природою є фінансовим документом, який встановлює розподіл державних фінансо­вих ресурсів і який може розглядатися як закон з особливою правовою природою.

Тому слід зазначити, що відповідно до ст. 143 Кон­ституції України обласні та районні ради затверд­жують районні і обласні бюджети, які формують­ся з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними гро­мадами. Тобто відповідні ради при затвердженні місцевих бюджетів повинні врахувати обсяги міжбюджетних трансфертів та інші положення, необхідні для формування місцевих бюджетів, що були затверджені Верховною Радою України при прийнятті закону про Державний бюджет.

  Основним законодавчим джерелом бюджетних правовідносин є Бюджетний Кодекс [2], у якому систематизовано й унормовано цілу низку найважливіших бюджетних питань, а саме:

– приведено у відповідність до Конституції України терміни проходження основних стадій бюджетного процесу, розмежовано функції між органами державної влади й органами місцевого самоврядування;

– запроваджено паралельне планування бюджетів усіх рівнів для підвищення рівня реальності бюджетних показників, урахування і збалансування інтересів різних регіонів, соціальних груп, усіх учасників бюджетного процесу;

– закріплено конкретні джерела наповнення дохідної частини місцевих бюджетів, зокрема, до останніх у повному обсязі передано надходження від податку з доходів фізичних осіб. Водночас податок на прибуток підприємств (крім комуналь­них підприємств), який є ризиковим і нестабільним щодо його сплати, залежним від сезонності виробництва й від рівня економічного розвитку території, віднесе­но до доходів державного бюджету, які враховуються при розрахунку міжбюджетних трансфертів місцевим бюджетам із державного бюджету;

– розмежовано видатки державного й різних рівнів місцевих бюджетів виходячи із принципу субсидіарності, який полягає в наближенні надання державних послуг до їх безпосереднього споживача;

Вагомим недоліком у правовому регулюванні мюжбюджетних відносин є те, що система затвердження місцевих бюджетів, викладена як в старому так і вновому Бюджетному кодексі України, не передбачає поділу доходів і видатків на власні та делеговані. Зокрема, частиною другою ст. 76 Бюджетного кодексу України встановлено, що рішенням про місцевий бюджет визначається загальна сума доходів і видатків (з розподілом на загальний та спеціальний фонди), а також з розподілом видатків на поточні і капітальні. Натомість у частині четвертій ст. 63 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.97, передбачено, що в дохідній частині місцевого бюджету повинні окремо виділятися доходи, необхідні для виконання власних повноважень, і доходи на забезпечення виконання делегованих законом повноважень органів виконавчої влади, а частина сьома ст. 64 цього Закону містить доповнення, згідно з яким зазначена вимога поширюється і на видатки місцевих бюджетів, які також повинні поділятися на дві частини: видатки, пов'язані з виконанням власних повноважень органів місцевого самоврядування, і видатки на виконання делегованих законом повноважень органів виконавчої влади. Таким чином, закріплений у Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" поділ доходів і видатків не знайшов свого відображення в положеннях Бюджетного кодексу, що й стало однією з причин відсутності чіткого розмежування на законодавчому рівні делегованих і власних бюджетних повноважень місцевих органів влади при плануванні та виконанні місцевих бюджетів. А це відповідно не дозволяє прозоро використовувати кошти державного бюджету, надані для виконання делегованих функцій. Внаслідок цього унеможливлюється контроль за використанням коштів, наданих у вигляді закріплених загальнодержавних податків і дотації вирівнювання.

2

Розділ 2. Фінансові аспекти функціонування місцевих бюджетів

2.1. Джерела формування доходів Місцевих бюджетів

Як окрема економічна категорія, доходи місцевих бюджетів ви­ражають сферу економічних відносин суспільства, яка пов'язана з формуванням, розподілом та використанням фінансових ресурсів ре­гіонального рівня і використовується місцевими органами влади для забезпечення поточних і перспективних завдань розвитку регіону.

Доходи місцевих бюджетів мають відповідну законодавчу базу – Конституція України, Бюджетний кодекс [2], Закони України "система оподаткування", "Про місцеве самоврядування в Україні" та інші нормативні акти.

У Законі "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних, ви­значених законом джерел та закріплених у встановленому законом порядку загальнодержавних податків, зборів та інших обов'язкових платежів.

Доходи місцевих бюджетів районних рад у містах (у разі їх ство­рення) формуються відповідно до обсягу повноважень, що визнача­ються відповідними міськими радами.

Серед доходів місцевих бюджетів виділяють власні, закріплені та регульовані доходи. До власних відносять доходи, які формуються на території, підвідомчій відповідному місцевому органу влади та згідно з його рішеннями. Власними є місцеві податки, збори та платежі, що встановлюються місцевими органами влади, доходи комунальних підприємств, доходи від майна, що належить місцевій владі та інші. Закріплені доходи – це доходи, які закріплюються за певним бюджетом [18, c.15]. Закріплені доходи зараховуються до місцевих бюджетів згідно законодавчих актів, які регулюють бюджетну систему країни та бюджетний процес. Регульовані доходи – це доходи, які розподіляються між різними рівнями бюджетної системи. Окремі доходи можуть бути закріплені і регульовані. Уточнення переліку закріплених та регульованих доходів місцевих бюджетів в Україні здійснюється в процесі ухвалення щорічних законів про державний бюджет України.

Джерела доходів місцевих бюджетів формуються відповідно до законодавства України, зокрема Бюджетного кодексу, інструктивних матеріалів Кабінету Міністрів України.

Доходи міських, районних, селищних, сільських бюджетів форму­ються згідно з цими юридичними актами, а також рішеннями відпо­відних місцевих рад.

Місцеві бюджети складаються із загального та спеціального фондів. Розподіл бюджету на загальний та спеціальний фонди визначається законом про Державний бюджет на відповідний рік. Бюджетний кодекс дозволяє здійснювати передачу коштів між загальними та спеціальними фондами бюджету, але тільки в межах бюджетних призначень і лише шляхом внесення змін до рішення відповідної ради [17, c.31].