Фінансові важелі управління державним боргом

      Набільш конструктивними з точки зору можливого впливу на погашення заборгованості із заробітної плати є рішення  Президента України і Кабінету Міністрів  України. Більшість пунктів Указу  Президента України від 12.05.96 №333/96 «Про невідкладні заходи щодо забезпечення своєчасної виплати заробітної плати, пенсій, стипендій та інших соціальних виплат» і Розпорядження Президента України від 11.07.97 №253/97-рп «Про додаткові заходи щодо прискорення погашення заборгованості із заробітної плати, пенсій, стипендій та інших соціальних виплат населенню», які носять суто організаційний характер, не дали очікуваних результатів. Наприклад, на виконання указу і розпорядження розроблено та затверджено графіки погашення заборгованості із заробітної плати, встановлено через Національний банк України оперативну звітність з цього питання, вдосконалено контрактну форму трудового договору з керівниками державних підприємств у напрямку посилення їх відповідальності за несвоєчасну виплату заробітної плати, покладено персональну відповідальність на керівників центральних і місцевих органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій усіх форм власності за несвоєчасну виплату заробітної плати. Генеральній прокуратурі України рекомендовано посилити контроль за своєчасною виплатою заробітної плати, а профспілковим організаціям - вжити заходів до недопущення порушення права громадян на вчасне одержання винагороди за працю під час укладання колективних договорів тощо. Із самого переліку наведених заходів зрозуміло, що завдяки їх здійсненню подолати кризу із масовими невиплатами заробітної плати не можливо. В цілому, незважаючи на прийняття з боку державної влади і управління протягом 1996-1998 років великої кількості постанов і указів, поліпшення стану із заборгованістю по заробітній платі не відбулося.

      Попередній  аналіз чинників, які впливають на зростання заборгованості із заробітної плати показує, що заходів, які приймались і зараз приймаються на всіх рівнях державної влади і реалізуються в економіці, недостатньо для  погашення боргів по зарплаті. Зарубіжний і вітчизняний досвід свідчить про  те, що поряд з організаційними (адміністративними) заходами вкрай потрібні розробка і  здійснення економічних заходів, в  тому числі посилення економічної  відповідальності за несвоєчасну виплату  заробітної плати.

      Для погашення заборгованості з виплати  заробітної плати доцільно здійснити  комплекс заходів на всіх рівнях управління: державному, галузевому, регіональному  і рівні підприємства (установи, організації). При цьому необхідно  проаналізувати причини затримок виплати  заробітної плати, які склалися на названих вище рівнях. З урахуванням особливостей кожного з рівнів доцільно структуризувати  розробку механізмів вирішення цієї економічної та соціальної проблеми.

      Важливим  напрямом вирішення проблеми ліквідації затримок виплати заробітної плати  є збільшення надходжень грошових коштів у бюджети всіх рівнів за рахунок  поліпшення збирання податків з платників шляхом зміцнення фінансової дисципліни; скорочення товарообмінних (бартерних) операцій; забезпечення дійового контролю за виконанням законів про оподаткування і т. п.

Суттєвим  напрямом погашення заборгованості з виплати заробітної плати є  раціональне використання бюджетів усіх рівнів шляхом забезпечення суворого режиму економії.

     Реформування  податкової системи також є важливим резервом щодо погашення заборгованості з виплати заробітної плати. З  огляду на це було б доцільним замінити велику кількість неузгоджених і  економічно необгрунтованих податків і платежів, знизити податковий тиск на суб’єкти господарювання до оптимального рівня, що дасть можливість забезпечити  розширене відтворення виробництва. Але зниження податків може не призвести  до підвищення активності суб’єктів  господарювання, а тільки створити додаткові проблеми для бюджету, якщо не буде доповнено іншими стимулюючими для виробництва заходами, особливо, створенням сприятливих умов для  відродження конкурентоспроможного  на внутрішньому і зовнішньому ринку  вітчизняного товаровиробника.

      З метою забезпечення своєчасної виплати  заробітної плати та погашення її заборгованості необхідно розробити  та вдосконалити нормативно-правову  базу, яка забезпечить своєчасну  оплату праці в Україні. При розробці нормативно-правової бази необхідно  врахувати слідуючі заходи:

     - забезпечити поетапне введення  в дію в повному обсязі Закону  України “Про оплату праці”  і внести до чинного законодавства  відповідні доповнення, які надаватимуть  громадянам безперешкодне право  безпосередньо або через свої  об’єднання стягувати в судовому  порядку з боржників, включаючи  державу, заборгованість по зарплаті  аж до обернення стягнення  на майно боржників, передбачивши  можливість аукціонного продажу  їх основних фондів;

     - підготувати пропозиції щодо  скорочення бюджетних витрат  і встановлення жорсткого котролю  за бюджетними витратами з  введенням звітності міністерств  і відомств перед Держказначейством  за використання бюджетних коштів;

     - розробити і здійснити програму  реструктуризації мережі всіх  бюджетних організацій з переведенням  їх від системи повного утримання  за рахунок бюджету до системи  змішаної або повної комерційної  діяльності на основі закріпленого  за ними майна і майнових  прав з введенням часткових  державних дотацій або оплатою  державних замовлень з бюджету  по видах діяльності, що мають  особливе соціальне значення, чи  послугах, які надаються соціально  незахищеним верствам населення;

     - запровадити порядок виплати  заборгованості із заробітної  плати з місцевих бюджетів  у рахунок недоїмки з податку  на додану вартість і з акцизного  збору;

     - ввести порядок, згідно з яким  заробітну плату працівникам  бюджетних організацій платити  безпосередньо з рахунків Держказначейства  на їх особисті рахунки в  банківських установах, обминаючи  рахунки бюджетних організацій;

• спрямувати кошти від грошової приватизації на погашення заборгованості із заробітної плати в бюджетній сфері.

     Таким чином, заборгованість по заробітній платі  як нове для соціально-економічного стану України явище виникло  ще у 1992 році, а з 1995 року заборгованість по заробітній платі та соціальних виплатах набуває хронічного характеру. Якщо по бюджетних організаціях України  час від часу мають місце коливання  в обсягах заборгованості по оплаті праці, пов’язані з тим, що уряд здійснює часткові перерахування в бюджетну сферу, то заборгованість у небюджетній  сфері має стабільний характер зростання. Збільшується тривалість невиплат заробітної плати, пенсій, стипендій та інших  соціальних виплат в цілому по Україні.

     Проблема  несвоєчасної виплати заробітної плати  та інших соціальних виплат є комплексною  і її необхідно розглядати в безпосередньому  зв’язку з проблемою платіжної  кризи, яка охопила всі галузі економіки, і вирішувати на основі застосування організаційних, економічних і правових механізмів.

    2.3 Управління та  обслуговування державного  внутрішнього боргу. 

           Внутрішній борг України  швидко зростає, і тому його обслуговування стає окремою вагомою статтею  бюджетних витрат. Законом “Про Державний бюджет України на 2001 рік” передбачено витрати на обслуговування державного внутрішнього боргу в  сумі 1,536 млрд. гривень.

     На 2001 рік встановлено граничний  розмір державного внутрішнього боргу  України в сумі 25,711 млрд.гривень (без урахування поточної заборгованості із зарплат, пенсій тощо), що становитиме  майже 77% річних доходів бюджету. Обслуговування й погашення цього боргу в  найближчі роки буде найважливішою  статтею витрат державного бюджету.

     В економічній літературі країн Заходу побутує одностайна думка, що загрозу  економіці становить не стільки  сам по собі державний борг як такий, особливо якщо він не відхиляється за своїми параметрами від узагальнюючих  об¢ємних макроекономічних показників, скільки зростання суми виплат процентів по державним позикам, особливо якщо вони прострочені. [30, c.42]

     Виплати процентів по позикам посідають  одне з перших місць серед витрат державних бюджетів. Так, наприклад, в США на виплату процентів  по державному боргу в 1995 році було виділено в федеральному бюджеті 232 175 млн. доларів. Це четверта за величиною (після асигнувань на соціальне забезпечення, медичне обслуговування та національну  оборону) стаття витрат в федеральному бюджеті США.

          Мінімізація вартості обслуговування державного боргу є  стратегічним завданням управління державним боргом, а в більш  широкому розумінні – всієї бюджетно-податкової політики. Це завдання погоджується не лише з чисто фіскальними інтересами, але і з потребами стимулювання інвестиційної активності, а також  з довгостроковим покращенням добробуту  населення, адже економія поточних витрат на обслуговування боргу знижує податковий тягар для майбутніх поколінь.

          Під управлінням державним  внутрішнім боргом необхідно розуміти сукупність державних заходів, що пов’язані  з випуском та погашенням державних  боргових зобов’язань, визначенням  ставок процентів та виплатою доходу по державним цінним паперам, проведенням  конверсій та консолідацій, встановленням  ліміту боргу, підтриманням курсу державних  зобов’язань, визначенням умов і  випуску нових державних цінних паперів.

          Емітенти облігацій (центральний уряд, уряд автономії  та місцеві органи влади) в процесі  управління державним внутрішнім боргом прагнуть підтримувати курс державних  цінних паперів і отримувати фінансові  ресурси в позичку під порівняно  нижчі проценти.

          Уряди всіх рівнів при  управлінні боргом ставлять завдання досягнення оптимальної структури  боргу з точки зору вартості та строків погашення облігаційних сертифікатів. Прагнуть дотримуватись  “золотого правила” державних фінансів: збільшення довгострокових позик при  скороченні питомої ваги короткострокових позик.

    Обслуговування  боргу – це комплекс заходів з  погашення позик, виплати процентів  за ними, уточнення і зміни умов погашення випущених позик. Обслуговуванням  внутрішнього боргу займаються, звичайно, емісійні банки країн, які виступають фінансовими агентами казначейства або Міністерства фінансів.

          Мінімізація поточної вартості обслуговування боргу передбачає, що дохідність якісно однорідних зобов’язань  не повинна значно відрізнятись. Якщо якийсь цінний папір забезпечує відносну економію для бюджету, то потрібно розширювати  його емісію, наприклад, шляхом дорозміщення і, навпаки, виключати із обігу невигідні  випуски. Дане правило повинно розповсюджуватись  як на внутрішні, так і на зовнішні облігації.

          Окрім чисто фінансових цілей управління внутрішнім боргом має переслідувати також цілі забезпечення економічного зростання, стимулювання інвестиційного процесу, протидіяти втечі капіталів за кордон. Якщо внутрішній державний борг становить  надто великий процент відносно ВВП, то цілком зрозумілий той значний  негативний вплив цього боргу  на динаміку економічного розвитку країни.

          Управління державним  боргом включає слідуючі заходи:

• ефективне використання коштів запозичення;
• пошук коштів для виплати боргу;
• нейтралізація негативних наслідків державного боргу.

     Методами  управління державним боргом є конверсія, рефінансування або консолідація, уніфікація, обмін облігацій за регресивним  співвідношенням, відстрочення погашення  і анулювання позики.

    Під конверсією розуміють зміну дохідності позики. З ціллю зниження витрат по управлінню державним боргом держава  часто знижує розмір процентів, що виплачуються по позиках. Але не виключена також  можливість підвищення дохідності державних  цінних паперів для кредиторів. Така операція була проведена, наприклад, в 1990 році в колишньому СРСР, коли дохідність облігацій 3% виграшної позики була збільшена до 9%, а дохідність казначейських  зобов’язань – з 5 до 10%. [30, c.152]

       Існує декілька методів проведення конверсій, головними з яких є конверсії примусові, добровільні і факультативні. При примусовій конверсії кредитор зобов’язаний обміняти облігації старої позики на облігації нової з пониженою ставкою процентів. При добровільній конверсії кредитор має право погодитись на нові умови або одержати дану в борг державі суму, при факультативній – погодитись або відмовитись від зміни умов позики. Щоб зацікавити власників облігацій в конверсії, держава звичайно надає пільги по нових позиках: казначейство може обміняти облігації короткострокових і середньострокових позик, які підлягають оплаті, на облігації “до запитання” або на довгострокові. Держава також вправі випустити нову довгострокову позику на більш вигідних умовах і реалізувати її на грошовому ринку, направляючи виручені суми на викуп облігацій короткострокових позик. Конверсія державних позик здійснюється при надлишку позичкового капіталу. При конверсії знижується середня норма дохідності, в результаті чого курси облігацій підвищуються, що збільшує доходи власників облігацій.