Финансовый механизм бюджетных учреждений: его сильные и слабые стороны

       В рамках бюджетного процесса многие его  участники наделяются контрольными функциями. Эти полномочия выполняют  глава государства, органы исполнительной и законодательной власти, специализированные контрольные органы, а также распорядители  бюджетных средств.

       Так, согласно статье 158 БК РФ. Главный распорядитель  средств федерального бюджета это  орган государственной власти Российской Федерации, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных  средств.

       Главный распорядитель бюджетных средств: осуществляет контроль получателей  бюджетных средств в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата, предоставления отчетности, выполнения заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг, осуществляет контроль за использованием бюджетных средств

       ___________________

       ¹ Финансы: учеб. – 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. В.В.Ковалева. – М.: ТК Велби, Издательство Проспект, 2008. – С.46-53

распорядителями бюджетных средств, бюджетными учреждениями и другими получателями бюджетных  средств, государственными предприятиями, которым передана на праве хозяйственного ведения или в оперативное  управление собственность соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных  образований.

       Он  обязан подготовить и представить  органу, ответственному за контроль исполнения соответствующего бюджета, сводный  отчет об исполнении бюджета по выделенным средствам, сводную смету доходов и расходов, а также отчет о выполнении задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг.

       Получатель  бюджетных средств обязаны  расходовать бюджетные средства строго на определенные цели (статья 70 БК РФ):

• на оплату труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников;
• на перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;
• на трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления;
• на командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• на оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам;
• на оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов в порядке, предусмотренном статьей 71 БК РФ.

       Статья 71 БК РФ устанавливает, что все закупки  товаров, работ и услуг на сумму  свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов.

       Расходование  бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается.

       В случае выявления фактов не целевого использования бюджетных средств, на расходы бюджетного учреждения накладывается  блокировка. Это означает сокращение лимитов бюджетных обязательств или отказ в подтверждении  принятых бюджетных обязательств.

       Блокировка  расходов бюджета проводится по решению  руководителя финансового органа на любом этапе исполнения бюджета. Решение о блокировке расходов отменяется только после выполнения учреждением  условий, невыполнение которых повлекло блокировку расходов. 

       2.3. Проблемы и перспективы формирования  механизма бюджетных учреждений 

       Существующая  в Российской Федерации система  бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических  условиях и до сих пор функционирует  в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления, от принципов оптимальности и  достаточности предоставления государственных  и муниципальных услуг. По сути органы публичной власти просто содержат существующую систему бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг. При этом общее количество учреждений, входящих в указанную систему, весьма велико: на федеральном уровне, согласно данным из журнала «Бюджет», по состоянию на 1 апреля 2009 года насчитывалось 25 287 учреждений, на региональном и муниципальном уровнях по состоянию на 1 января 2009 года — 302 660 учреждений.

       В существующем правовом статусе у  бюджетных учреждений отсутствуют  стимулы к оптимизации и повышению  эффективности собственной деятельности, что вызвано в первую очередь  сметным финансированием от фактически сложившихся расходов. Плюс к этому  очень высока степень закрытости управления большинства бюджетных  учреждений как от рядовых сотрудников этих учреждений, так и от иных граждан — потребителей государственных (муниципальных) услуг.

       При этом большинство бюджетных учреждений уже включено в хозяйственный  оборот и получает немалые средства от приносящей доход деятельности. Так, в 2008 году из 9997 федеральных бюджетных  учреждений, оказывающих государственные услуги юридическим и физическим лицам, 37,9 % учреждений имели более 40 % средств от приносящей доход деятельности в общем объеме их финансового обеспечения, в том числе 1030 учреждений полностью финансировались за счет таких доходов. Указанные учреждения в основном относятся к таким сферам, как образование, здравоохранение, наука и культура.

       В предыдущие годы для решения основных проблем развития бюджетной сети был предпринят ряд последовательных действий, среди которых следует  отметить принятие Закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и утверждение Правительством РФ в 2007–2009 гг. постановлений, необходимых  для его реализации. Однако на практике более чем за два года, прошедших  с момента вступления в силу указанного закона, на федеральном уровне было создано только четыре автономных учреждения. На региональном уровне создание автономных учреждений идет более активно, но лишь в тех субъектах РФ, в которых  внедряются современные модели управления бюджетной системой (Тюменская область, Краснодарский край, Республика Татарстан  и др.).

       Ускорению процесса создания и функционирования автономных учреждений, в том числе  на федеральном уровне, препятствует ряд факторов. Среди них — неоправданно сложная процедура создания автономных учреждений (требуется принятие Правительством РФ индивидуальных решений по каждому  учреждению) и опасения руководителей  большинства бюджетных учреждений по поводу организационных и иных трудностей, связанных с переходом  в автономное учреждение. Соответственно ранее закрепленные правовые механизмы  не были реализованы на практике, что  не позволило решить проблемы оптимизации  бюджетной сети.

       Что касается перспектив развития финансового  механизма бюджетных учреждений, то можно говорить о больших переменах  которые внесет  опубликованный 12 мая 2010 г., вступающий в силу 1 января 2011 г. Федеральный закон Российской Федерации от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О  внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений"

       Так, в соответствии с данным законом  бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная  Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным  образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения  реализации предусмотренных законодательством  Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов  местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а  также в иных сферах. Бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом.

       Государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами  основными видами деятельности формирует  и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя.

       Бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания.Уменьшение объема субсидии, предоставленной на выполнение государственного (муниципального) задания, в течение срока его выполнения осуществляется только при соответствующем изменении государственного (муниципального) задания.

         Бюджетное учреждение вправе  сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также  в случаях, определенных федеральными  законами, в пределах установленного  государственного (муниципального) задания  выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом.

       К тому же, учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно  создано, и соответствующие указанным  целям, при условии, что такая  деятельность указана в его учредительных  документах.

       Финансовое  обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным  учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета  бюджетной системы Российской Федерации, оно осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества  и особо ценного движимого  имущества, закрепленных за бюджетным  учреждением учредителем или  приобретенных бюджетным учреждением  за счет средств, выделенных ему учредителем  на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта  налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки. В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением учредителем или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется.

       Имущество бюджетного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским  кодексом Российской Федерации. Собственником  имущества бюджетного учреждения является соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное  образование. Земельный участок, необходимый  для выполнения бюджетным учреждением своих уставных задач, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования. Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации, культурные ценности, природные ресурсы (за исключением земельных участков), ограниченные для использования в гражданском обороте или изъятые из гражданского оборота, закрепляются за бюджетным учреждением на условиях и в порядке, которые определяются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

       Эти и другие изменения поставили  бюджетные учреждения  перед нелегким выбором до начала будущего года надо определиться, стать бюджетным учреждением  нового типа (БУНТ) или перейти в  автономное.

       С данным законом возникает немалое  количество нерешенных, проблемных  вопросов. Как отметил председатель Российского проф союза работников культуры Геннадий Парошин, обсуждение закона проходило в сжатые сроки, в течение четырех месяцев. В конце декабря прошлого года было первое слушание, а в начале мая его уже подписал президент. Закон об автономных учреждениях принимался два года, и обсуждение было открытым, с участием общественности, творческих союзов, профсоюзов и всех заинтересованных организаций. И были учтены все мнения, внесено 400 поправок. Здесь же все происходило при закрытых дверях. Лишь только после первого чтения трехсторонняя комиссия заслушала законопроект от разработчика в лице замминистра финансов и пришла к выводу, что 2011-й станет годом переходного периода, окончательно же новый финансовый механизм начнет действовать с 2012 года. Второй поправкой стал план по платным услугам для бюджетных учреждений нового типа - БУНТ - такая вот двусмысленная аббревиатура.

       К тому же, минфин считает, что с введением нового механизма финансирования непременно должно возрасти качество услуг, при том, что на повышение квалификации людей, занятых в бюджетной сфере, не закладывается ни копейки. Улучшение качества услуг невозможно также без введения новых технологий, улучшения материально-технической базы театров, библиотек, музеев и музыкальных школ. Но со стороны государства в законе для этого ничего не предусмотрено.