Финансовый механизм бюджетных учреждений: его сильные и слабые стороны

       Для различных категорий бюджетных  учреждений доля бюджетных средств в структуре их расходов неодинакова. Доля финансирования из бюджета различных групп бюджетных учреждений различается в зависимости от профиля их деятельности, от территориального расположения и прочих обстоятельств. Возможность частичного финансирования учреждения допускается Гражданским кодексом (ст. 120). Но в этом случае оно должно быть наделено соответствующим имуществом, использование которого на правах оперативного управления позволяет учреждению компенсировать недостающую долю финансирования. Альтернативой бюджетным источникам в таком случае могут стать доходы за счет потребителей оказываемых учреждением услуг или действий, проносящих доход. К таковым случаям относятся плата родителей за пребывание детей в детских садах, оплата лицензионных пошлин, плата за обучение и т.п.

       Согласно  п. 4 статьи 41 Бюджетного кодекса РФ бюджетные учреждения вправе оказывать  платные услуги, доходы от которых  считаются доходами соответствующего бюджета, хотя, могут использоваться на нужды самих учреждений.

       Есть  случаи, когда бюджетные учреждения полностью находятся на самообеспечении. При этом полное самофинансирование возможно при наличии договора с учредителем.

       Поскольку доходы от платных услуг считаются  доходами бюджета, то в случае закрепления  их за бюджетным учреждением, этот способ ресурсного обеспечения учреждения логично считать разновидностью финансирования из самого бюджета. Таким  образом, проблема запланированного частичного финансирования (это состояние следует  отличать от недофинансирования) решается через получение иных доходов, участие  бюджетных учреждений в иных видах  деятельности.

       Как следует из определения бюджетной  организации, основным источником её финансирования является соответствующий бюджет или  средства государственного внебюджетного  фонда. Это означает, что если бюджетная  организация создана органами государственной  власти Российской Федерации, то источником финансирования является федеральный  бюджет. Если бюджетная организация  создаётся органами государственной  власти субъекта Российской Федерации, то источником финансирования является бюджет субъекта РФ, а если бюджетная  организация создаётся органом  местного самоуправления – местный  бюджет.

       В некоторых случаях, когда деятельность бюджетной организации носит  наиболее общественно-значимый характер, например, пенсионное обеспечение, в  целях финансирования такой организации  в государстве создаётся государственный  внебюджетный фонд. На сегодняшний  день в Российской Федерации действуют  следующие внебюджетные фонды:

       а) Пенсионный фонд РФ;

       б) Фонд социального страхования;

       в) Фонд обязательного медицинского страхования.

       Таким образом, бюджетная организация  является юридическим лицом. По целям  деятельности – это некоммерческая организация. В российском праве  бюджетная организация может  иметь организационно-правовую форму либо учреждения (государственное или муниципальное), либо публично-правового образования – самостоятельного вида субъектов гражданского права, не регулируемого Гражданским кодексом РФ. Деятельность самостоятельных публично-правовых образований регулируется другими законами.

       Государство выполняет свои функции через  различные государственные органы. Для финансирования деятельности данных органов формируется государственный  бюджет, суть которого и состоит  в планировании и финансировании деятельности определённых бюджетных  организаций.  

       1.2. Правовые основы функционирования  финансового механизма бюджетных  учреждений. 

       Впервые в статье 161 БК РФ были законодательно закреплены правовые признаки бюджетного учреждения: учредитель, источник финансирования, документ, на основе которого производится финансирование.

       Таким образом, правовой статус бюджетного учреждения предполагал ряд существенных признаков, отличающих данную организационно-правовую форму некоммерческих организаций от других, в которых могут создаваться некоммерческие организации:

        - наличие собственника имущества в лице органа государственной власти либо органа местного самоуправления (некоммерческие организации других форм являются собственниками своего имущества);

        - закрепление имущества на праве оперативного управления, что предполагает возможность изъятия собственником излишнего имущества, неиспользуемого или используемого не по назначению;

        - полное или частичное финансирование собственником по смете доходов и расходов, утвержденной главным распорядителем бюджетных средств или распорядителем бюджетных средств. В смете доходов и расходов должны были быть отражены все доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, включая доходы от оказания платных услуг, другие доходы от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за учреждением на праве оперативного управления;

        - полная субсидиарная ответственность собственника по обязательствам учреждения (в отличие от частичной субсидиарной ответственности учредителей других некоммерческих организаций - потребительских кооперативов, союзов, ассоциаций, ограниченной долей собственника в общем объеме уставного капитала);

        - возможность осуществления предпринимательской деятельности, если это служит достижению целей, ради которых создана организация и соответствует этим целям, с предоставлением бюджетным учреждениям права самостоятельного распоряжения доходами, полученными от такой деятельности, и приобретенным за счет этих доходов имуществом и необходимостью учитывать их на отдельном балансе ¹.

       В настоящее время, финансовый механизм функционирования бюджетных учреждений, как в части бюджетных, так  и внебюджетных средств, претерпел  существенные изменения с принятием  Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ "О  внесении изменений в Бюджетный  кодекс Российской Федерации в части  регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с  бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных  актов Российской Федерации"².

       Во-первых, в Бюджетном кодексе РФ изменены определение бюджетного учреждения и особенности его правового  положения. В соответствии со ст. 6 кодекса  бюджетное учреждение определяется как государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение  выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы. При этом государственное (муниципальное) задание представляет собой документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему, условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг. 

       _______________________

       ¹Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.98г. №145-ФЗ. – С.18-19

       ² Федеральный закон от 26.04.2007 г. № 63-ФЗ

       Таким образом, в трактовке бюджетного учреждения сместились акценты - от финансирования содержания учреждения к финансовому  обеспечению выполнения функций  в части оказания услуг на основе государственного задания.

       Во-вторых, изменилось содержание документа, на основе которого производится финансирование бюджетного учреждения - вместо сметы  доходов и расходов, в которой  ранее отражались как бюджетные  средства, так и средства от предпринимательской  и иной приносящей доходы деятельности, применяется бюджетная смета. В  отличие от сметы доходов и  расходов бюджетная смета является документом, устанавливающим лишь лимиты бюджетных обязательств в соответствии с классификацией расходов. В соответствии со ст. 221 Бюджетного кодекса РФ показатели бюджетной сметы должны соответствовать  доведенным до бюджетного учреждения лимитам бюджетных обязательств на принятие и (или) исполнение бюджетных  обязательств по обеспечению выполнения функций бюджетного учреждения. Таким  образом, в бюджетной смете отражается не распределение бюджетных ассигнований, а лишь предельный объем прав бюджетного учреждения на принятие им бюджетных  обязательств при оказании государственных (муниципальных) услуг. Составления смет иного рода, в частности по внебюджетным средствам, Бюджетный кодекс не предусматривает.

       В-третьих, из статьи 161-й Бюджетного кодекса  изъято положение о том, что планирование бюджетных ассигнований осуществляется на основе прогнозируемых объемов предоставления государственных или муниципальных  услуг и установленных нормативов финансовых затрат на их предоставление. Несмотря на то, что до настоящего времени  подобные нормативы не были разработаны  и не применялись в бюджетном  планировании, изъятие этой нормы  делает нелегитимным процесс их возможной  разработки. А ведь только он может  повысить качество бюджетного планирования, особенно в среднесрочном периоде, увязав потребности учреждений в  бюджетных средствах с их научно обоснованными потребностями в  средствах.

       В-четвертых, из той же 161-й статьи изъято положение  о том, что бюджетное учреждение самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников. Это сделано для того, чтобы привести в соответствие нормы ст. 161 и ст. 41 Бюджетного кодекса, предусматривающие, что доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, средства безвозмездных поступлений и иной приносящей доход деятельности при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчетности о его исполнении должны включаться в состав доходов бюджета. Однако норма ст. 41 Бюджетного кодекса по-прежнему вступает в противоречие с нормой ст. 298 Гражданского кодекса РФ, согласно которой в случае, если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе. Таким образом, гражданское законодательство признает право на самостоятельное распоряжение доходами от предпринимательской деятельности, а бюджетное - трактует их как доходы бюджета.

       Правовое  регулирование финансового механизма  функционирования бюджетных учреждений требует дальнейшего развития, как  в части совершенствования планирования расходов бюджета на основе активизации  использования нормативных и  программно-целевых методов планирования, так и в части легитимизации порядка формирования и использования средств от приносящей доход деятельности, который позволит создать надлежащие условия для развития инициативы учреждений. В конечном итоге, это обеспечит учреждения финансовыми ресурсами, адекватными выполняемым ими функциями.

       Так же нельзя не согласиться с мнением  Т.Ф. Романовой д.э.н., профессором  кафедры «Финансы» РГЭУ «РИНХ» в  том что, на данный момент реформирование бюджетного процесса осуществляется по различным направлениям. Среди этих направлений формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки и результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов с одновременным мониторингом и финансовым контролем за достижением намеченных целей и результатов, модернизация механизмов бюджетного финансирования, предполагающая внедрение новых форм финансирования учреждений, оказывающих социальные услуги населению.

       Основной  предпосылкой для внедрения новых  форм финансирования бюджетных учреждений социальной сферы является уточнение  их правового статуса. Повышение  эффективности использования бюджетных  средств в рамках проводимой реформы обеспечивается именно созданием механизмов, при которых государственные и муниципальные социальные услуги могли бы предоставляться учреждениями различных организационно-правовых форм. Государственные и муниципальные учреждения, способные функционировать в рыночной среде, могут быть преобразованы в учреждения иной организационно-правовой формы (автономное учреждение, государственное автономное учреждение (ГАУ), государственная или муниципальная автономная некоммерческая организация).

       Суть  такого преобразования состоит в  освобождении государства от обязанности  содержания таких учреждений на основе сметы доходов и расходов, а  также от ответственности по их обязательствам. Новые формы некоммерческих организаций  имеют перед бюджетными учреждениями определенные преимущества, которые  меняют финансовые аспекты функционирования учреждений бюджетной сферы. При  этом ГАУ по своим характеристикам  наиболее приближено к бюджетному учреждению, при условии снятия присущих последнему жестких ограничений в части  использования бюджетных и внебюджетных средств.