Економічна природа і роль державного кредиту

Міністерством фінансів розроблено низку нормативно-правових актів щодо окремих аспектів сфери  державного боргу, які, у подальшому, затверджено Урядом України. Так, у березні 2012 року прийнято дві постанови, якими змінено положення «Про випуски облігацій внутрішніх державних позик» (постанова №80 від 31 грудня 2001р.):

- постанова від 12 березня  2012 р. № 233 щодо умов випуску та порядку розміщення короткострокових або середньострокових державних облігацій, номінованих в іноземній валюті;

- постанова від 21 березня 2012р., № 234 положення якої передбачають можливість випуску середньострокових державних облігацій з достроковим погашенням, номінованих в іноземній валюті з наданням права емітенту визначати вид іноземної валюти під час первинного розміщення таких облігацій. 

Також розроблено проекти  таких нормативних актів: 

- проект постанови  Кабінету Міністрів України «Про затвердження Середньострокової стратегії управління державним боргом на 2012-2014 роки». Метою постанови є визначення основних цілей, завдань управління державним боргом на середньострокову перспективу та заходів, що необхідно вжити, та кінцевих результатів, яких планується досягти шляхом реалізації даної Стратегії. У I кварталі процедура затвердження Стратегії не була закінчена у зв’язку зі змінами керівництва Мінфіну та Мінекономіки.

- проект постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження переліку квазіфіскальних операцій і органів влади (управління), відповідальних за проведення оцінки можливого впливу таких операцій на показники бюджету», який проходить процедуру погодження в установленому порядку;

- проект постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку контролю ризиків, пов’язаних з управлінням державним боргом».

В рамках реалізації Україною і ЄС спільного проекту Твінінг  «Підтримка Міністерства фінансів України  у сфері управління державним  боргом та бюджетного прогнозування» у І кварталі 2012 року експертами з Франції та Угорщини було проведено 3 тематичних семінари, а також було організовано навчальну поїздку працівників Мінфіну до боргових офісів Швеції та Угорщини. Роботу проекту завершено 05 березня 2012 р. [17].

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Розділ 3. Проблеми забезпечення боргової безпеки України та можливі шляхи їх вирішення

 

 

Перш за все зазначимо, що до сьогодні в Україні не існує  загальновизнаної мето дики розрахун ку боргового тягаря, яка б враховувала  стан, а тим паче динаміку економічного розвит ку в країні. Хоча, в принципі, уже зроблено перші кроки у цьому плані. Зокрема, у грудні 2002 року у пер шому читанні прийнято законопроект “Про державний борг України”, клю чо вою особ ли вістю якого є спроба визначити процедуру управління зовніш нім бор гом на основі переліку таких основних показників: відношення держав но го бор гу до ВВП, відно шен ня валового зовнішнього боргу до обсягу експорту то ва рів і послуг, відно шен ня загальної суми річних боргових платежів до доходів від експорту товарів і послуг, а також відношення загальної суми річних бор го вих платежів до ВВП. Це, звичайно, не повний перелік індикаторів борго вої без пе ки (вони можуть дати лише часткове уявлення про рівень обтяжливості борго ви ми зобов’ язан нями, які покладенні як на бюджетну, так і платіжну систе ми дер жави), але це вже спроба переходу від не контро льо ва ного нарощування дер жав них боргів до циві лізованого управ ління і контролю за динамікою зов ніш нього державного боргу.

У 2001 році набрав чинності Бюджетний кодекс, у якому статтею 18 “Граничний обсяг боргу” регламентовано, що величина основної суми державного боргу не повинна пере ви щу вати 60 відсотків фактичного         річного обсягу ВВП України [18].

Отож, упродовж останніх років ситуація із зовнішньою заборгованістю складається вкрай неоптимістично. Міністерству фінансів вже четвертий рік поспіль не вдається скорочувати обсяги державного боргу. Відношення державного боргу до ВВП зросло в 2006 році до 33,6%, в 2007 році до 39,3%. А з іншого боку, в економіці України уже окреслилось декілька негативних тен ден цій, безпосередньо пов’язаних з управлінням державним боргом.

 По-перше, щорічне  зниження розміру офіційно офор  мле ного боргу супроводжується  уже доволі відомим в Україні явищем – ростом прихованих боргів, наприклад, невід шко до ва но го ПДВ (у першому півріччі 2008 року – 8 млрд. грн.). В основному це заборгованість перед експортерами. Конвертація такого боргу перед експортерами у цінні папери уряду призвела до того, що він з прихованої форми трансфор му єть ся у борг Міністерства фінансів.

По-друге, ситуація усклад ню ється суттєвим перевищенням зовнішнього  боргу над внут ріш нім. Зокрема, у 2007 році майже 75% загальних виплат за державним боргом (8,4 млрд. грн.) – платежі за зовнішнім бор гом. Це явно свідчить про значне викачування коштів (що особливо небезпечно – валютних!) із вітчизняної економіки [19].

По-третє, період реструктуризацій вже позаду; кредитори навряд чи погодяться на чергову реструктуризацію у випадку загострення пікових платежів, а тому вихід один – доведеться вчасно і за будь-яку ціну платити. Саме цим пояснюються доволі не прог нозовані дії уряду на передодні виплат зовнішнім кредиторам. Зокрема, в період “акумуляції” коштів для виплат у березні 2007 року фінансовий сектор був дестабілізований через брак ресурсів і зниження ліквідності банківської системи. Причинами та кого зниження, на думку експертів, стало різке зростання грошо вих залишків на рахунках Держказначейства (загальний обсяг залишків зріс до 4,5 млрд. грн.), заморожених у Націо наль ному банку. Ці кошти утримувались до виплат на рахунках казначейства в НБУ і не працювали на економіку України [20]. Враховуючи, що 2007 рік не останній рік значних платежів за державним боргом, мабуть досить непевно говорити про стабільність фі нан сової системи за такої схеми управління державним боргом. По-четверте, щоб підтримати рівень витрат бюджету на мінімально необхідному для забезпечення функціонування економіки та соціальної сфери країни рівні, бюджетом щороку передбачається чимале зовнішнє фінансування. Зокрема, наприклад, згідно Закону України “Про державний бюджет на 2007 рік”, зовнішнє фінансування загального фонду держбюджету складає 10,5 млрд. грн., що за фак тич ним курсом 5,33 грн./дол., становить приблизно 2 млрд. дол. США. Тут доцільно враховувати ще й те, що за поточними борговими зобов’язаннями, які нагромадила Україна, упродовж 2009-2010 рр. держава мусить ви пла тити близько 18 млрд. дол. США. І це не враховуючи нових запозичень, які “матимуть місце” в ці роки, і які також треба буде обслу го ву ва ти [21].

Недостатні можливості бюджету, при доволі вражаючих платежах щодо обслуговування зовнішньої заборгованості, закономірно провокують загострення проблеми надзвичайної ваги – загрози дефолту. Тим паче, що можливості зменшення боргового навантаження на вітчизняну економіку шляхом реструктуризації уже вичерпані, а існуючі на сьогодні проблеми з виплатою та обслуговуванням зовнішньої заборгованості Міністерство фінансів долає самостійно. Від сут ність проду ма ної, узгодженої різними гілками влади стратегії управління зов ніш нім дер жав ним боргом України і недалеко гляд ність політики у сфері зовнішніх запозичень поставили склад ні завдання перед фінансовою системою держави щодо обслуговування держав но го боргу, поси лив ши загрозу не тільки зовнішнього дефолту, але й втрати Україною можливості проводити політику, яка б відповідала національним інтересам.

В сучасних умовах формування і нагромадження внутрішнього та зовнішнього державного боргу є найважливішою складовою функціонування фінансової системи переважної більшості країн світу, інструментом макроекономічного регулювання та реалізації економічної стратегії держави, потужнім важелем інтеграції України у світове господарське товариство.

В Україні за роки її незалежності формування державного боргу відбувалося  значною мірою хаотично, під впливом  потреб оперативного фінансування, поточних потреб бюджетних видатків, що наклало  свій відбиток на його структуру та обсяги [22, с. 41].

Проблеми боргової безпеки широко розглядаються як зарубіжними, так і вітчизняними вченими. Серед українських науковців, які здійснили ґрунтовні дослідження питань боргової безпеки України та провели аналіз її стану на основі відповідних індикаторів, варто відзначити О. Барановського, В. Козюка, Н. Кравчук, С. Марченко, О. Царука [23, с. 108].

Метою статті є висвітлення  боргової безпеки держави як однієї зі складових фінансової безпеки  та визначення її сучасного стану.

Фінансова безпека містить  такі складові: бюджетна безпека, валютна безпека, грошово-кредитна безпека, боргова безпека, безпека страхового ринку, безпека фондового ринку.

Згідно із Законом  України "Про основи національної безпеки України", боргова безпека  – це такий рівень внутрішньої  та зовнішньої заборгованості з урахуванням вартості її обслуговування й ефективності використання внутрішніх і зовнішніх запозичень та оптимального співвідношення між ними, достатній для вирішення соціально-економічних потреб, що не загрожує втратою суверенітету і руйнуванням вітчизняної фінансової системи [24].

Розглядаючи заборгованість держави як загрозу фінансової безпеки, необхідно розмежовувати вплив  як зовнішньої, так і внутрішньої  заборгованості. Саме врахування цих  боргів як елементів економічної  системи і дає підстави вводити і розглядати таку категорію, як «боргова безпека».

До основних факторів, що впливають на рівень боргової безпеки, належать: 1) стан нормативно-правової бази, що регламентує формування державного боргу і використання запозичених  коштів; 2) загальний обсяг, структура боргових зобов'язань, динаміка державного боргу; 3) перелік наявних і потенційно можливих боргових інструментів, а також фактичні пропорції між ними і можливість диверсифікації ринку державних цінних паперів; 4) офіційний валютний курс і темпи зростання ВВП; 5) існуюча система управління державним боргом [25, с. 224-225].

Державний борг є складовою  державних фінансів. Це загальна сума випущених і непогашених боргових зобов’язань держави (як внутрішніх, так і зовнішніх). Державний зовнішній борг класифікується по видах кредитів (банківські і фірмові); по формах надання (валютні і товарні); в залежності від цільового використання (інвестиційні і не інвестиційні позики); за умовами надання (пільгові, за сплатою високих процентів, на компенсаційній основі); по строках повернення заборгованості; по умовах повернення боргу (одночасно, рівними чи не рівними частинами) [26, с. 68-71].

У практиці не має єдиного  підходу щодо використання індикаторів  боргової безпеки. Нормативним у  світовій практиці вважається рівень  зовнішнього боргу, що не перевищує 60% ВВП, відповідно до методики Світового банку – 50 % від ВВП, О. Барановський  рекомендує граничне значення 25%, а А. Ілларіонов – 30% [27].

Серед індикаторів боргової безпеки можна виділити співвідношення: валового розміру державного зовнішнього боргу і річного експорту товарів і послуг; суми на обслуговування зовнішнього боргу і загальних валютних надходжень країни або вартості експорту товарів; короткострокової зовнішньої заборгованості і поточних бюджетних надходжень; річної суми іноземних позик під державні гарантії і дохідної частини держбюджету; суми державного боргу в іноземній валюті і ВВП; обсягу державного боргу і грошової маси в обігу; зростання державного боргу за рік і річного обсягу державних капітальних вкладень тощо .

Разом із тим, для гарантування стабільної ситуації у валютно-фінансовій сфері та забезпечення платоспроможності  держави в середньостроковій  перспективі державний борг України  не повинен перевищувати 35% ВВП [25, с. 225].

Згідно Наказу Міністерства економіки України від 02.03.2007р. № 60 було розроблено Методику розрахунку рівня економічної безпеки України, де офіційно визначено 5 показників економічної  безпеки та їх граничні значення в  Україні, серед яких показники боргової безпеки:1)відношення загального обсягу зовнішнього боргу до ВВП,2)рівень зовнішньої заборгованості на 1 особу,3)відношення державного зовнішнього боргу до річного експорту товарів і послуг,4)відношення сукупних платежів з обслуговування зовнішнього боргу до доходів державного бюджету,5)відношення відсоткових платежів з обслуговування зовнішнього боргу до річного експорту товарів і послуг [28]. 

Отже, аналізуючи дані 2010 року, можна сказати, що за оцінкою  Рахункової палати України державний  борг уперше перевищив 50 млрд. дол., що майже в 1,5 рази більше золотовалютних резервів країни, таким чином рівень зовнішньої заборгованості на 1 особу понад 1000 дол. США державного боргу (8500 грн.) , а гранично допустимий рівень - 200 дол. США, такий показник є  економічною загрозою  для існування країни. Відношення загального обсягу державного боргу до ВВП - 40%, при граничному рівні в Україні 25%, такий показник є обтяжливим і небезпечним для економіки. Відношення державного зовнішнього боргу до річного експорту товарів і послуг - 66,79%, хоч цей показник не більший за нормативний, але рівень фінансового запасу лише  3,1%, це свідчить про надвелику зовнішню заборгованість приватного та фінансового сектору, що підриває платоспроможність  недержавного сектору економіки, який при масовому пред`явленні вимог кредиторів не зможе відповісти за своїми зобов`язаннями, а це у свою чергу підірве довіру кредиторів і до держави, як гаранта. Така тенденція свідчить про непривабливість вітчизняного капіталу через його високу ціну, яку у значній мірі визначає рівень інфляції, який в Україні сьогодні надвисокий. Відношення обсягу сукупних платежів з обслуговування зовнішнього боргу до доходів державного бюджету - 15,52 %, цей показник містить найбільше фінансового запасу, але його необхідно зменшувати щонайменше до 10%. Відношення відсоткових платежів з обслуговування зовнішнього боргу до річного експорту товарів і послуг - 11,03. Значення цього показника збільшується щорічно і вже у  2012 році Україна має виплатити  53 млрд. грн. на обслуговування державного боргу. [29].

Причинами таких негативних показників боргової безпеки є: щорічний дефіцит бюджету та платіжного балансу, значне перевищення експорту над  імпортом, криза функціонування пенсійної  системи, непривабливий для інвесторів інвестиційний клімат в країні, високий ступінь залежності України від імпортованих енергоносіїв, невиражена політика держави щодо управління боргом, малоефективний контроль за використанням запозичень.

Зниження рівня боргової безпеки держави спричиняє: зростання відсоткових ставок на ринку державних запозичень, підвищення рівня оподаткування суб'єктів господарювання, зменшення виробничого споживання внаслідок падіння інвестицій, відплив з країни сукупних валютних резервів, передачу частини державної власності у власність зарубіжних країн, зниження міжнародного престижу країни, посилення невпевненості населення у завтрашньому дні. Тобто рівень боргової безпеки безпосередньо позначається на рівні бюджетної, інфляційної, валютної та інвестиційної безпеки .[25, с. 225].