Боргова політика України

     Міжнародний державний кредит являє собою сукупність відносин, у яких держава виступає на світовому фінансовому ринку в ролі позичальника або кредитора. Ці відносини отримують форму державних зовнішніх позик. Як і внутрішні позики, вони надаються на умовах поворотності, терміновості і платності. Сума отриманих зовнішніх позик із нарахованими процентами включається в державний борг країни. Країнам, що терплять значні фінансові труднощі, зовнішні позики можуть даватися на пільгових умовах [4, c.105].

     Основною  метою державних зовнішніх позик є сприяння зміцненню економічного потенціалу, подолання фінансових труднощів країни-одержувача, надання продовольчої допомоги.

     Надання зовнішніх позик здійснюється за рахунок бюджетних коштів або  спеціальних урядових фондів. Одержувачами позик можуть бути центральні уряди, республіканські й місцеві органи влади. Кредиторами можуть бути фінансово-кредитні установи й інші юридичні особи іноземних держав, приватні особи, міжнародні фінансові інституції, іноземні держави та їх угруповання. До їх числа належать Світовий банк, Міжнародний валютний фонд, Європейський банк реконструкції та розвитку, держави Європейського співтовариства. Усі проекти, на які можуть бути надані позички цими організаціями, поділяються на чотири групи: проекти макроекономічної стабілізації економіки країни-пози­чальника; проекти структурних перетворень у певних секторах економіки; інвестиційні проекти; проекти технічної допомоги. Кредити міжнародних фінансових організацій надаються на вигідних умовах під низькі проценти (5-7 % річних) на строк до 20 років. Позики країн Євросоюзу в основному є допомогою розвитку країнам, що здійснюють ринкові перетворення, і отримання доходу не має першочергового значення. Найбільшу складність для держави як у плані зростання зовнішньої заборгованості, так і в плані використання кредитів становлять запозичення, одержані від іноземних комерційних структур під гарантію уряду. Ці кредити, як підтверджує досвід багатьох країн, мають найнижчі показники щодо ефективності використання.

     Державні  зовнішні позики надаються у грошовій або товарній формі (наприклад, кредити держав постачальників енергоносіїв). Як правило, вони бувають середньостроковими або довгостроковими. Грошові позики надаються у валюті країни-кредитора або у вільно конвертованій валюті.

     Погашення позик за згодою сторін здійснюється товарними поставками чи валютою. Погашення  позик і виплата процентів  за ними може відбуватися після закінчення пільгового періоду, який надає відстрочення погашення позики на 3-5 років після використання кредитних коштів.

     З наведених форм державного кредиту  основними є державні позики, класифікацію яких можна зобразити за допомогою схеми на рис. 1.2.

     Рис.1.2. Класифікація державних позик [19, c. 247]

     Таким чином, державний кредит, як і будь-яка інша форма кредитних відносин, вимагає особливого контролю. Цей контроль поширюється як на залучення позикових коштів, так і на їх погашення. Найважливішим чинником державних позик є можливість своєчасного і повного повернення боргів і виплати доходу. Це забезпечує в майбутньому і довіру до держави, і заінтересованість у наданні їй позик. Головне при цьому – реальне забезпечення боргів, що, у свою чергу, досягається за рахунок зароблених на залучених коштах доходів. 

     1.2. Сутність, структура та класифікаційні ознаки державного боргу 

     Використання  державою у своїй фінансовій політиці залучення коштів на кредитній основі веде до формування державного боргу  і необхідності чіткої системи управління ним.

     Державний борг – це сума заборгованості держави за випущеними і непогашеними внутрішніми державними запозиченнями, а також сума фінансових зобов'язань до іноземних кредиторів на певну дату, включаючи видані гарантії за кредитами, що надають місцевим органам влади, державним підприємствам, іноземним постачальникам.[21, c. 291]

     Іншими  словами, можна сказати, що державний борг – це сума заборгованості за всіма борговими зобов’язаннями держави, відсотки за нею і невиконані фінансові зобов’язання держави перед суб’єктами економіки.

     Загальна  сума державного боргу складається з усіх випущених і непогашених боргових зобов’язань держави (внутрішніх і зовнішніх), і відсотків за ними, включаючи надані іноземним позичальникам гарантії за кредитами місцевим органам влади і державним підприємствам. Крім того, до державного боргу включаються неоплачені державні замовлення, заборгованість з заробітної плати перед бюджетним сектором, невідшкодований податок на додану вартість та ін., оскільки практично ця заборгованість являє собою некоректно оформлений державний борг, на який до того ж не виплачуються відсотки [15, c. 28].

     Державний борг поділяється також на внутрішній і зовнішній. В перші роки незалежності України внутрішній борг визначався як заборгованість кредиторам держави в даній країні, а зовнішній – заборгованість кредиторам за межами даної країни. Тобто поділ державного боргу на внутрішній і зовнішній здійснювався залежно від того, в якій валюті номіновано зобов’язання – в іноземній чи в національній. Однак з посиленням інтеграційних процесів в економіці і випуском внутрішніх позик, номінованих у вільно конвертованій валюті, поділ державного боргу на внутрішній і зовнішній за цією ознакою став некоректним. Тому внутрішній борг – це сукупність зобов’язань держави перед резидентами, а зовнішній борг – сукупність зобов’язань держави перед нерезидентами (незалежно від того, в чиїй національній валюті номіновано зобов’язання) [9, c.52]

     Потрібно  зазначити, що структуру державного боргу повинна визначати щорічно Верховна Рада України одночасно із затвердженням Державного бюджету України на наступний рік. Щоб якнайкраще зрозуміти структуру державного боргу можна зобразити її за допомогою схеми на рис. 1.3.

     Рис.1.3. Структура державного боргу [19, c. 250] 

     Загальна  сума внутрішнього державного боргу поділяється на монетизований та не монетизований борг.

     Монетизований борг складається з боргів держави  комерційним банкам, як основним утримувачам  державних цінних паперів. Цей борг фіксується у балансах банків тому аналіз його динаміки перебуває під  пильним контролем. Сума монетизованого боргу складається з усіх випущених і непогашених боргових зобов'язань держави (як внутрішніх, так і зовнішніх), включаючи видані гарантії за кредитами.

     Не  монетизований борг складається  з:

     а) невиконаних державою фінансових зобов'язань  перед населенням за соціальними  виплатами, передбаченими чинним законодавством (заборгованість із виплати пенсій, стипендій, допомоги, заробітної плати та ін.);

     б) заборгованості з господарських  відносин з реальним сектором економіки (заборгованість за державними замовленнями, з надання послуг державними установами та ін.). Його динаміку спостерігати значно складніше, особливо відносини держави з реальним сектором економіки [6, c. 151]

     Слід  відмітити, що внутрішній борг має певні переваги над зовнішнім. Повернення внутрішнього боргу і виплати відсотків за ним не зменшують фінансового потенціалу держави, тоді як зовнішній борг має у своїй основі відплив капіталу з держави. Державний внутрішній борг гарантується всім майном, що перебуває у власності держави. Платоспроможність за внутрішніми позиками забезпечується, як правило, за рахунок внутрішніх джерел. Платоспроможність держави за зовнішніми позиками залежить насамперед від валютних надходжень. Можливості у погашенні зовнішнього боргу визначаються сальдо торговельного балансу. Його позитивне сальдо характеризує ті ресурси, які забезпечують платоспроможність держави і дають змогу тим самим урегулювати платіжний баланс.

     Як  було вже сказано, державний борг поділяється на внутрішній і зовнішній. Разом з тим, дискусійним залишається  питання щодо визначення ознаки класифікації боргу на внутрішній і зовнішній. У світовій практиці відомі такі класифікаційні ознаки:

     –   резидентність  кредитора;

     –   валюта позики;

     –   місце запозичення;

     –   тип боргового зобов'язання;

     –   поєднання кількох ознак [23, c. 11]

     Найчастіше  ознаку класифікації використовують резидентність  кредитора (або джерело запозичення). Тобто внутрішній борг – зобов'язання, що виникають перед внутрішніми кредиторами (резидентами); тоді як зовнішній борг – зобов'язання, що виникають перед іноземними кредиторами (нерезидентами). Останній формується сумарними зобов'язаннями, що знаходяться у руках іноземців-кредиторів, незалежно від валюти вираження і місця придбання. Цей момент заслуговує уваги і передбачає можливість формальної трансформації внутрішньої позики у зовнішню, і навпаки. У такому контексті важливо наголосити на матеріальній стороні доцільності чіткої класифікації боргу на внутрішній і зовнішній за ознакою резидентності.

     Науково обґрунтовано, що внутрішній борг, як правило, є більш вигідним і менш небезпечним, ніж зовнішній, оскільки сплата відсотків за внутрішнім боргом залишається в межах своєї країни, а в умовах помірних відсоткових ставок і суттєвого залучення коштів населення він не є тягарем для майбутніх поколінь. Фактично (у випадку внутрішнього боргу) населення різних вікових груп позичає один в одного грошові ресурси. У результаті рівень споживання в країні не зменшується, а відбувається лише перерозподіл доходу. Дещо іншої оцінки заслуговують зовнішні позики, які перебувають у власності нерезидентів, і сума відсоткових платежів за якими вивозиться за кордон, надовго обтяжуючи платіжний баланс та створюючи залежність країни-боржника від країни-кредитора.

     Кожна держава має право самостійно визначити класифікаційну ознаку і законодавчо її закріпити. В Україні, зокрема, у Бюджетному кодексі (ст. 12 "Класифікація боргу") законодавчо закріплено, що борг класифікується за типом кредитора (мова іде про категорію кредитора або власника боргових зобов'язань) та за типом боргового зобов'язання (відповідно до засобів, що використовуються для фінансування бюджетного дефіциту)[5, ст. 12 п. 2].

     Окрім цього, в Україні борг класифікується у фінансовій та статистичній звітності  на: державний прямий (внутрішній і  зовнішній) та державний гарантований (внутрішній і зовнішній). Згідно з прийнятою в світі методологією гарантії оплати боргів підприємств такі борги, а також інші умовні зобов'язання не враховуються до того моменту, поки державні органи не вимушені розпочати виплати з метою погашення боргу. У цьому контексті в англомовній термінології для більш чіткого розмежування державного боргу в розрізі боргів органів центрального державного управління та боргів державного сектору господарства використовують поняття: public debts (суспільний борг) і national debts (національний борг). При цьому національний борг формують лише борги центрального уряду, як зовнішні, так і внутрішні. Суспільний борг (у вітчизняній термінології — "державний") формується шляхом симбіозу національного боргу і боргу державного сектору господарства.

     Борг, гарантований державою, під яким розуміють  боргові зобов'язання резидентів в  особі державних органів та державних  підприємств і організацій, а  також сукупність боргів приватних  фірм, виконання яких гарантовано  державою, має неоднозначну оцінку у фахівців. З одного боку, платежі щодо обслуговування такого боргу здійснюються із власних ресурсів позичальника, а з іншого – у випадку неплатоспроможності позичальника – це додатковий тягар на державний бюджет. З цієї позиції заслуговує уваги трактування державного боргу (government debt) як сукупності прямих зобов'язань уряду перед внутрішньою економікою і зовнішнім сектором, акумульованих у результаті бюджетних операцій у минулому, котрі мають бути покриті за рахунок бюджету у майбутньому. З цього погляду в поняття державного боргу доцільно включати лише борг, що визнається урядом і реально до нього належить. Натомість гарантований урядом борг не є боргом уряду.

     Отже, у такому випадку державним (урядовим) боргом вважається лише борг, нагромаджений тими структурними елементами уряду, витрати і доходи яких відображаються у державному бюджеті. Але на практиці у більшості випадків держава не несе відповідальності лише за тією частиною боргу, за якою вона не давала спеціальних гарантій. 

     1.3. Основні завдання та принципи боргової політики 

     Сутність  боргової політики держави полягає  у відповіді на основні питання: брати кредити чи ні; у кого, на яких умовах і на який термін позичати гроші; як використовувати кошти, отримані від державного запозичення; які обмеження встановлювати, як управляти державним боргом, як забезпечувати платоспроможність держави за своїми боргами? Кожна країна, у тому числі й Україна, вирішує ці проблеми по-своєму залежно від потреб і можливостей.

     У широкому розумінні управління державним боргом передбачає формування одного із напрямів фінансової політики держави, пов'язаної з її діяльністю у ролі позичальника і гаранта, що потребує комплексного підходу, координації грошово-кредитної (монетарної) та фіскальної політики, узгоджених взаємовідносин уряду та Національного банку з питань боргової політики; розроблення ефективних форм і методів зниження боргового тягаря у контексті переходу від антикризового менеджменту (тобто реструктуризації боргових зобов'язань) до стратегічного боргового менеджменту із застосуванням інструментів активного управління державним боргом. Управління боргом у вузькому розумінні варто розглядати як сукупність дій, пов'язаних з підготовкою до випуску, розміщенням боргових зобов'язань держави, наданням гарантій, а також проведенням операцій з обслуговування та погашення боргових зобов'язань[3, с. 15].