Бюджетная система России: содержание и этапы становления и развития

      Принятие  Конституции РФ  в 1993 году ознаменовало собой окончание первого этапа радикальных экономических реформ, в том числе и реформ муниципальных финансов. Существование местного уровня самоуправления, не входящего в систему органов государственной власти, было закреплено в высшем законодательном акте страны.

      Принцип самостоятельности местных бюджетов был заложен уже в Законе РФ от 15.04.1993 № 4807-I «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», принятом 15 апреля 1993 г., до принятия Конституции РФ.

      Разграничение уровней бюджетной системы в  соответствии с принципами федеративного  устройства должно быть основано на концентрации фискальной автономии бюджетов разных уровней. При высокой степени  вертикальной несбалансированности этих уровней бюджетная система в целом становится неустойчивой и работает неэффективно.

      Второй  этап формирования модели бюджетного федерализма – 1994-1998 гг. – отличался все тем же революционным романтизмом, хотя система бюджетных отношений, заложенная в 1994 г., создала предпосылки для перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам Российской Федерации к единым правилам распределения ее на формализованной основе, однако процесс реформирования оказался незавершенным. Такие аспекты проблемы бюджетного федерализма, как распределение расходных полномочий по уровням бюджетной системы и др., оставались за рамками реформирования.

      Принятый  в 1998 г. и вступивший в силу с 2000г. Бюджетный кодекс Российской Федерации установил основы бюджетной системы и бюджетного процесса.

            В 1998 г. был принят важный документ, регулирующий межбюджетные отношения в России — «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862⁸. В основе этой концепции лежат следующие мероприятия:

1. существенное сокращение объемов финансовой помощи из Федерального фонда финансовой поддержки регионов, при этом число регионов,

получающих  средства, уменьшается незначительно;

2. ликвидация субвенций всем городам Российской Федерации;

3. определение расходов региональных бюджетов на нормативной основе;

4. постепенный переход к оказанию финансовой помощи инвестиционного характера на принципах софинансирования;

5. введение особого финансового режима для регионов, особо нуждающихся в финансовой поддержке.

     В Концепции были сформулированы задачи создания сбалансированной системы  взаимных прав и ответственности федеральных и региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления.

     Согласно  Концепции реформа межбюджетных отношений должна обеспечивать:

- повышение  эффективности использования и  управления финансовыми ресурсами бюджетной системы страны;

- выравнивание  возможностей реализации на всей  территории страны минимального  уровня установленных Конституцией  РФ и федеральным законодательством  социальных гарантий, финансирование  которых должно осуществляться  из бюджетов всех уровней.

Для осуществления  поставленных в Концепции задач  намечены следующие направления  их решения:

1. разграничение расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней;

2. разграничение налоговых источников между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

3. выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ для реализации текущих расходов их бюджетов за счет средств Фонда финансовой поддержки;

4. консолидация расходов федерального бюджета, предназначенных для финансирования капитальных вложений в субъектах РФ в Федеральном фонде регионального развития.

     В Концепции предполагается осуществить  постепенный переход на нормативную  основу определения бюджетных потребностей при оказании помощи на текущие расходы  из федерального бюджета. При этом нормативы должны базироваться на минимальных государственных стандартах и социальных нормативах с учетом реальных возможностей консолидированного бюджета Российской Федерации по их финансированию в данном финансовом году. Дифференциация нормативов по регионам должна производиться по единой методике с учетом объективно обусловленных географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей. По мнению Правительства РФ, утвердившего Концепцию, она должна обеспечить переход к формированию новой системы межбюджетных отношений, основанной на сбалансированном разграничении доходных и расходных бюджетных полномочий по разным уровням управления.

      Главной ошибкой этого этапа было, что  вся проблема сводилась только к  разработке формализованных методов оказания финансовой помощи субъектам Федерации. Неслучайно программный правительственный документ был назван «Концепция реформирования межбюджетных отношений», а из такого основополагающего финансового закона, как Бюджетный кодекс, полностью был исключен термин «бюджетный федерализм».

      Тем не менее были и положительные  результаты этого этапа, прежде всего, что в России сформирована достаточно разумная система распределения  финансовой помощи – формализованная  и достаточно объективная.

      Однако  остались и нерешенные проблем.

     1.Проблема  диспропорций в соотношении доходов  к расходам при первичном распределении  бюджетных ресурсов по вертикали  бюджетной системы.

     Соотношение бюджетной обеспеченности 10 самых  «богатых» и 10 самых «бедных» регионов России в 1998 г. составляло 16,6 раза, а в 2001 г. выросло до 20,7 раз.

     Отстающие проблемные регионы постепенно выпадают из системы межрегионального обмена, что приводит к появлению разрывов в рыночном пространстве и усилению дезинтеграционных тенденций. Глубокая дотационность многих региональных бюджетов серьезно затрудняет развитие федеративных отношений, повышение самостоятельности и ответственности органов власти субъектов Федерации. Но самое опасное – в погоне за возможными и даже невозможными методами концентрации налоговых ресурсов на федеральном уровне создаются искусственно дотационные регионы.

     2. На фоне усиливающихся межрегиональных  диспропорций реальные располагаемые  доходы населения продолжают оставаться на низком уровне.

              Третий этап становления бюджетного федерализма в России начался в августе 2001 г., когда была принята новая правительственная программа развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г. (одобрена постановлением Правительства РФ № 584 от 15 августа 2001 г.). Необходимость принятия такой программы диктовалась, прежде всего, тем, что бюджеты субъектов Российской Федерации, и особенно местные бюджеты, были перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования, так называемыми нефинансируемыми магнатами. Это, наряду с зависимостью ресурсной наполняемостью региональных и местных бюджетов от федеральных налогов, подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов.

      Соответственно  основной целью программы являлось формирование и развитие системы  бюджетного устройства, позволяющий  органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.

      На  начальном этапе реализации программы  предполагалось решить задачу формирования новой системы оказания финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Российской Федерации, которая должна была быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, чтобы гарантировать равный доступ граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям при одновременном создании стимулов для проведения на региональном и местном уровнях рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики.

      В рамках реализации программы в течение 2000-2003 гг. повышалась доля доходов, получаемых регионами в виде безвозмездных перечислений в виде финансовой помощи из федерального бюджета.

      Однако, несмотря на это, с 2000 по 2003 г. межрегиональные  различия по объему ВРП на душу населения  только возросли и составили в 2003 г. 5,2 раза (в 2001-2002 гг. – 4.8 раза, в 2000 г. – 4,7 раза). Одновременно увеличились и различия в темпах роста среднегодовых денежных доходов на душу населения по группам регионов. В 2001 г. – 8,1%, в 2002 г. – 10,1%, в 2003 г. – 12,2%.

      Итак, с этой целью в 2002 г. была создана комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

      По  результатам работы этой комиссии были определены основные направления реформирования федеративных отношений в бюджетной сфере, ориентированные на решение задачи распределения бюджетных полномочий.

      Таким образом, в 2003 г. сформировалось практически новое направление бюджетной реформы, главной задачей которого являлась оптимизация расходных обязательств федерального бюджета и реструктуризация децентрализуемых федеральных мандатов. Реализация этого направления проводится в три этапа.

      Предусматриваются два типа полномочий органов государственной  власти субъектов Российской Федерации  по предметам совместного ведения  Российской Федерации и субъектов  Российской Федерации на основании  критерия финансового обеспечения их осуществления:

      Собственные полномочия, осуществление которых финансируется из бюджетов субъектов РФ и подлежит их детальному нормативному правовому регулированию. Со стороны Федерации здесь допускается только рамочное регулирование, не навязывающее субъектам РФ конкретного объема бюджетных расходов.

      Делегированные  полномочия, финансирующиеся из федерального бюджета путем предоставления целевых субвенций, в отношении которых уместно детальное Федеральное регулирование, определяющее права и обязанности органов государственной власти субъектов РФ; контрольные полномочия также возлагаются на федеральные органы государственной власти.

      Другой  важный блок нововведений данного федерального закона – случаи, когда федеральный  орган государственной власти   возлагает на себя временное осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Таких случаев три. В законопроекте прописаны основания, порядок и все необходимые процедуры.

      Первый  – в результате чрезвычайной ситуации законодательные и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации не могут осуществлять свои полномочия или не могут быть сформированы.

      Второй  – когда устанавливаются специфические  правовые последствия наличия у  субъекта просроченных долговых обязательств.

      Третий  – Федерация может принять  на себя осуществление полномочий субъекта, хотя здесь не совсем точно говорить о полномочиях субъекта. Речь идет о делегированных к субъекту полномочий в рамках предметов совместного  ведения, тех, которые финансируются за счет федерального бюджета в форме субвенций, перечисленных из этого бюджета. И самое важное – данные нормы в конечном итоге направлены на защиту прав граждан, что является конституционной обязанностью федеральной власти.

      Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет сферу собственных полномочий местных органов власти, а также принципы их финансового обеспечения⁹.

      В законе о качестве принципа территориальной организации местного самоуправления закреплена двухуровневая модель организации местной власти, заключающая в себе два типа муниципальных образований: муниципальное поселение и муниципальный район с закреплением за каждым уровнем присущих им полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных отдельных государственных полномочий.