Бюджетная политика в регионе как фактор социально-экономического развития территории

Из представленных в табл. 3 данных видно, что наибольший выбор возможных бюджетных стратегий был у богатых регионов с высокими темпами роста доходов (Тюменская и Вологодская области). При этом Тюменская область была настолько богатой, что могла реализовать одновременно практически весь набор указанных выше стратегий. [7]

Достаточно широкий выбор бюджетной политики был и у Калининградской области. Это объясняется противоречием между низким уровнем бюджетных доходов и высокими темпами их роста в сочетании с географическим положением региона в центре Европы, в результате чего возникает большой разрыв между действительностью и ожиданиями властей и населения относительно будущего (или желательного) состояния региона и его финансовых ресурсов. Этот разрыв обуславливает многовариантность бюджетной политики.

В Томской области и Республике Бурятия выбор был между масштабностью реформы в общественном секторе и степенью изменения статус-кво, обеспечивающим социальную стабильность. Стремление интенсифицировать региональное развитие в данных регионах автоматически должно было приводить к наращиванию долга, которое, в свою очередь, из-за бедности данных территорий было достаточно жестко ограничено.

Самый трудный выбор бюджетной стратегии был в Пермском крае. С одной стороны, регион явно относился к богатым территориям, получающим значительные конъюнктурные доходы. С другой стороны, темпы роста доходов края в 2002-2007 гг. были невысокими, что должно было оказывать «отрезвляющее» воздействие на региональные власти, мешать им влезать в долги и заниматься излишним популизмом. В результате перед властями была вполне четкая альтернатива: либо полное принятие идеологии оптимизации бюджетных расходов и концентрация на приоритетах развития, либо благополучное существование в рамках не очень жестких бюджетных ограничений без шансов реализовать приоритеты развития в условиях, когда под них нет ни достаточного федерального финансирования, ни возможности привлечь масштабные заемные средства.

Структура доходов определяет степень зависимости бюджетной политики региональных властей от внешних факторов (экономическая конъюнктура, финансовая помощь федерального центра) (табл. 4).

Таблица 4 – Структура доходов консолидированных бюджетов отдельных субъектов РФ в 2008 году, % [20]

Анализ структуры доходов рассматриваемых субъектов РФ до кризиса позволяет разделить их на две группы.

Первая группа - регионы, чьи доходы в значительной степени подверженные колебаниям экономической конъюнктуры. К этим регионам относятся Тюменская и Вологодская области, а также Пермский край. В структуре их доходов до кризиса преобладал налог на прибыль организаций, а в доходах Тюменской области, кроме налога на прибыль, чрезвычайно высокой была доля поступлений по НДПИ, непосредственно зависящих от цены на нефть.

Вторая группа - регионы, чьи доходы менее подверженные колебаниям экономической конъюнктуры (во всяком случае, в кратко- и среднесрочной перспективе). К этим регионам относятся Республика Бурятия, Томская и Калининградская области. Близкая к средней по России доля поступлений по налогу на доходы физических лиц (за исключение Республики Бурятия, где эта доля была несколько ниже среднероссийский) являлась некоторой гарантией стабильности доходов регионального бюджета. Это объясняется тем, что на начальных этапах экономического кризиса хозяйствующие субъекты, как правило, стремятся сохранить наиболее квалифицированные кадры, увольнение которых может подорвать основу бизнеса. К этому добавляются особенности российского законодательства, мешающие бизнесу оперативно сокращать численность занятых. В этой связи при ухудшении экономической ситуации поступления по налогу на доходы физических лиц должны снижаться не так резко, как поступления по налогу на прибыль организаций. Высокая доля межбюджетных трансфертов в структуре доходов данных регионов обеспечивала некоторую «подушку безопасности». В условиях наличия у федерального центра значительных финансовых резервов на начало 2009 г. межбюджетные трансферты могли рассматриваться как один из наиболее надежных источников доходов.

Обобщая вышесказанное, отметим, что регионы первой группы несли непосредственный риск потерять бюджетные доходы при первом же ухудшении экономической конъюнктуры. Для этих регионов были особенно востребованы стратегии «минимизация долга» и «создание резервов». Регионы второй группы могли столкнуться с существенным падением доходов только в случае затяжного характера кризиса или резких изменений в системе межбюджетных отношений. Особенно сильно изменение межбюджетных отношений могло сказаться на доходах регионов с высокой долей субсидий в структуре доходов, так как многие субсидии являются непрогнозируемыми и непрозрачными межбюджетными трансфертами. В этой связи от изменения приоритетов федерального центра в значительной степени зависели, прежде всего, Калининградская область и Республика Бурятия.

Во всех рассматриваемых субъектах РФ были проведены определенные мероприятия, позволившие сократить неэффективные расходы на государственное управление. Вместе с тем, для выявления лидеров данного процесса необходимо использовать несколько источников информации (их обобщение представлено в табл. 5).

Таблица 5 – Показатели, характеризующие эффективность расходов на государственное и муниципальное управление

Наименьшая доля неэффективных расходов на государственное и муниципальное управление наблюдалась в Пермском крае и Тюменской области. Высокая доля неэффективных расходов в Республике Бурятия и Томской области во многом объясняется структурой расселения в данных регионах, поэтому местное самоуправление обходится данным регионам достаточно дорого. Если же сравнить подушевые расходы регионального бюджета на общегосударственные расходы в 2008 году без учета расходов по обслуживанию долга в 6 рассматриваемых нами регионах, а также среднедушевые управленческие расходы регионального бюджета, то показатели Республики Бурятия и Томской области окажутся одними из самых лучших.

Таким образом, учитывая всю совокупность рассматриваемых показателей, можно сделать вывод о том, что наибольшей оптимизации управленческих расходов удалось добиться в Пермском крае, определенных успехов достигли Калининградская и Тюменская области, наименьшая оптимизация произошла в Вологодской области.

Рассматриваемые регионы в большинстве своем старались концентрировать ресурсы на наиболее приоритетных направлениях развития. Больше возможностей для проведения подобной политики было у богатых регионов. Например, Тюменская область могла выделять значительные финансовые ресурсы на стратегические направления развития, не опасаясь дефицита ресурсов на поддержание бюджетной сети и социальной стабильности в регионе. Но и менее обеспеченные регионы стремились реализовать свою стратегию развития. Исходя из данных бюджетной статистики, можно выделить следующие приоритеты развития в рассматриваемых регионах:

- Томская область – расходы на особую экономическую зону технико-внедренческого типа (значительная часть средств по разделам «Национальная экономика» и «Жилищно-коммунальное хозяйство была направлена на развитие зоны);

- Тюменская область – дорожное строительство, сельское хозяйство, капитальные инвестиции в здравоохранение и спорт, образование, жилищно-коммунальное хозяйство при оптимизации текущих расходов в данных отраслях (подробнее см. выше);

- Вологодская область – из ярко выраженных приоритетов можно отметить лишь сельское хозяйство;

- Пермский край – формирование благоприятного налогового климата, дорожное строительство;

- Республика Бурятия – развитие туризма (во многом с этим связана аномально высокая для России доля расходов на охрану окружающей среды в консолидированном бюджете субъекта РФ, высокая доля расходов на культуру);

- Калининградская область – стимулирование развития экономики (в том числе, с помощью предоставления гарантий хозяйствующим субъектам), дорожное строительство.

Из перечисленных приоритетов с точки зрения стабильности бюджетной системы наиболее важными представляются следующие:

- обеспечение благоприятного налогового климата;

- развитие транспортной инфраструктуры;

- предоставление гарантий хозяйствующим субъектам;

- предоставление субсидий хозяйствующим субъектам (главным образом, сельскому хозяйству).

Начиная с ноября 2008 года экономический кризис стал серьезно сказываться на доходах региональных бюджетов (табл. 6). Из рассматриваемых регионов первыми ощутили бюджетные последствия кризиса Вологодская и Тюменская области. В начале 2009 года снижение налоговых доходов произошло во всех 6 субъектах Федерации. Самым сложным для региональных бюджетов оказался первый квартал, затем ситуация немного стабилизировалась.

Таблица 6 – Темп прироста налоговых доходов консолидированного бюджета 6 субъектов РФ, %