Бюджетная политика в регионе как фактор социально-экономического развития территории

Основными принципами формирования экономического пространства являются:

- единая валюта (рубль);

- единая финансовая и ценовая политика с существенным перемещением прав в пользу местных органов управления и производителей;

- единая налоговая и бюджетная политика, а также регулирование цен на ключевые виды сырья, продукции, товаров и услуг, круг которых согласовывается всеми субъектами общего экономического пространства;

- единая рыночная инфраструктура — общие транспортные и информационные коммуникации, а также системы статистики и стандартизации;

- единая социальная политика, направленная на установление гарантированных минимальных уровней заработной платы, пенсий, пособий и других выплат, компенсаций, индексаций доходов населения, а также нормативов обеспечения населения жильем и объектами сферы социально-культурного обслуживания с учетом региональных условий;

- централизованное регулирование развития регионального экономического пространства посредством целевых инвестиций, дотаций (субвенций), в частности, по оказанию помощи районам бедствия, депрессивным районам, а также протекционистской политики по отношению к отдельным сферам хозяйственной деятельности. [13]

По мере становления этих сфер (изменения специализации, повышения технического уровня, конкурентоспособности) государство может освободиться от регулирующих функций.

Региональное экономическое пространство обладает также неоднородностью структуры, обусловленной сочетанием факторов и условий развития, свойственных конкретной территории. Это означает разделение пространства на своеобразные территориальные единицы, каждая из которых выполняет определенную функцию. Экономическое своеобразие территориальных единиц (чаще всего выражающееся в специализации) обусловливается их природными ресурсами, географическим положением, историческими особенностями развития, трудовыми навыками и национально-этническими характеристиками населения и другими факторами.

В процессе проводимых в России реформ реализуется предоставление большей экономической самостоятельности всем субъектам экономической жизни страны. Это требует особой системы управления, достаточно разнообразной и гибкой, адаптируемой к реальным условиям, параметры и ориентиры развития которой вырабатываются общественно-государственными институтами. Однако региональное хозяйство, являясь комплексным по сути, то есть имея в наличии многие отрасли и производства, определенным образом связанные между собой, как правило, не обладает гармоничной структурой, что зачастую приводит к появлению кризисных ситуаций. Это усугубляется еще и тем, что многие регионы узко специализированы на тех или иных сферах деятельности. Поэтому в силу социальной изменчивости региональная экономическая система рассматривается с точки зрения факторов трансформации институтов управления, межрегиональных взаимодействий и т. д. [17]

Внутренние факторы обусловлены реакцией на внешние обстоятельства и ориентированы на формирование целостного экономического механизма. С общесистемных позиций определяющей тенденцией в упорядочении подобного механизма следует считать факт поддержания государством свойств устойчивого целого. В силу этого происходит развитие процессов адаптации составных элементов системы государственного управления к новой, как бы глобальной функции.

При определении стратегии формирования и развития региональной экономики необходимо исходить из объективно сложившихся условий и разнотипности региональных систем и специфики их функционирования, что позволит определить правильную оценку предполагаемых тенденций их развития и потребует создания межрегиональных экономических связей, основанных на эквивалентных рыночных отношениях. Согласно этому весьма актуальной становится задача учета характера регионального воспроизводственного процесса в конкретных территориальных условиях.

Характер регионального воспроизводственного процесса зависит от состояния системы, в которой происходит развитие экономических отношений и обращение материально-вещественных потоков. Однако различные стартовые условия регионов приводят к отклонениям от нормальной линии в их развитии. Это проявляется по-разному — в соответствии с накопленными в течение ряда лет нерешенными проблемами, возможностями социально-экономического потенциала воспринять дополнительные ресурсные, производственные и инвестиционные нагрузки и т. п.

Для типологии регионов РФ используются, как правило, показатели, характеризующие особенности функционирования всего производственного процесса в них, в том числе показатели специализации промышленного производства, занятости населения, развития инфраструктуры, наличия научно-технических кадров и другие. В качестве основного критерия отнесения регионов к той или иной группе может быть взят удельный вес отраслей специализации по отношению к среднероссийскому уровню. Он должен быть выше, чем показатель в среднем по России, хотя бы по одной из двух-трех отраслей, взятых для анализа.

Однако следует отметить, что данный критерий не является универсальным, он может быть использован во взаимосвязи с другими показателями (такими как занятость или особенности геополитического положения региона) для анализа социально-экономических процессов, протекающих в районе.

Выявленные особенности социально-экономического развития регионов в современных условиях, обусловленных реформированием экономики, предполагают опасность возникновения и развития кризиса, а значит, и необходимость управления социально-экономическим потенциалом. Это, в свою очередь, требует дифференцированного подхода при анализе состояния, выявлении проблем и разработке рекомендаций, направленных на стабилизацию социально-экономической ситуации и достижение последующего эффективного ритма функционирования региона. [16]

1.2 Бюджетная политика как фактор социально-экономического развития региона

В исследованиях современных экономистов не дано четкого определения социально-экономического развития региона, поэтому под социально-экономическим развитием региона понимается качественное изменение во времени социально-экономических параметров региона, направленных на повышение уровня жизни населения региона, рост его бюджетно-финансовой обеспеченности и обеспечение соответствующего вклада в экономику страны.

Управление в регионе, применительно к субъекту его осуществляющему, – это целенаправленная деятельность того или иного полномочного органа власти, направленная либо на поддержание существующего порядка на территории, либо на его изменение. Поэтому, под управлением социально-экономическим развитием региона следует понимать комплекс конкретных мер по планированию и регулированию социально-экономических процессов в регионе, с целью повышения уровня жизни населения региона, роста его бюджетно-финансовой обеспеченности и обеспечения соответствующего вклада в экономику страны.

В то же время в процессе управления социально-экономическим развитием территорий наблюдаются определенные противоречия между интересами федерального государства и региона; субъектов федерации и муниципальных образований. Это выдвигает требование тщательного, научно-обоснованного выбора методов управления социально-экономическим развитием регионов.

Исследования показали, что в условиях перехода к рыночной экономике возрастает значимость собственной надежной базы финансовых ресурсов региона. При этом в экономической литературе долгое время не существовало четкой трактовки понятия «региональные финансы».

По нашему мнению, региональные финансы - это:

1) составная часть финансовой системы государства, охватывающая региональные бюджеты, бюджеты административно-территориальных единиц и финансы субъектов хозяйствования, внебюджетные фонды, используемые для удовлетворения потребностей регионов;

2) система экономических отношений, посредством которой распределяется и перераспределяется национальный доход, созданный в регионе, на его экономическое и социальное развитие;

3) совокупность денежных средств, используемых на экономическое и социальное развитие регионов. [16]

Существующая сегодня система управления региональными финансами характеризуется серьезными изъянами бюджетного планирования, в особенности на местном уровне, что тесно связано с понятием «бюджетный механизм», так как бюджетное планирование – одно из звеньев бюджетного механизма. В данной работе под «бюджетным механизмом» понимается совокупность трех взаимосвязанных звеньев:

- бюджетного планирования - централизованного распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта и национального дохода между звеньями бюджетной системы на основе общенациональной социально-экономической программы развития страны в процессе составления и исполнения бюджетов и внебюджетных фондов разного уровня;

- бюджетного регулирования – перераспределения средств с целью обеспечения территориальным бюджетам минимально необходимого уровня доходов, направляемых на экономическое и социальное развитие территорий;

- бюджетного контроля (контроля за исполнением бюджета) - важный этап бюджетного процесса, осуществляемый представительными органами власти, Счетной Палатой РФ и контрольно-счетными палатами на местах, финансовыми и налоговыми органами. [3]

Что касается бюджетной политики, то она тесно связана с такими понятиями, как межбюджетные отношения, бюджетный потенциал (расходный и доходный), налоговое бремя. В ходе дальнейшего исследования мы будем обращаться к этим понятиям по мере необходимости при рассмотрении элементов, объектов, направлений и условий реализации приоритетов бюджетной политики регионов. Здесь же отметим, что бюджетная политика должна быть ориентирована, в частности, на создание необходимых условий для роста бюджетного потенциала страны, ее регионов и территорий. В свою очередь степень реализации бюджетного потенциала зависит от того, насколько величина и распределение налоговой нагрузки оптимальны на субъектном и территориальном уровнях.

Бюджетная политика включает в себя объективные (базисные) и субъективные (надстроечные) начала, что и характеризует ее как организационно-финансовую категорию. Объективное начало, на котором базируется бюджетная политика, — это экономические отношения, возникающие в процессе общественного воспроизводства (производства, обмена, распределения и потребления национального продукта), финансовые (денежные) отношения, составляющие содержание экономической категории финансов, бюджетные отношения, возникающие в процессе функционирования частной финансовой категории бюджета, и формы проявления сущности последней в виде функций образования и использования централизованных фондов денежных доходов и контрольной.

Субъективное начало категории бюджетной политики базируется на системе надстроечных, организационно-финансовых отношений управления бюджетным процессом, которые реализуются через организационно-финансовые категории бюджетного права, системы бюджетов, бюджетной системы и бюджетного механизма (бюджетное планирование, организация, регулирование и контроль). Промежуточным, связывающим объективное и субъективное начала бюджетной политики, выступает результат практического использования специфических функций бюджета — его роль на конкретном этапе развития общества, реализующаяся в реальном обеспечении органов власти доходными ресурсами, финансировании государственных расходов и контрольно-регулирующем воздействии бюджета на процесс воспроизводства общественного продукта.

Итак, мы подошли к определению понятия бюджетной политики. Обобщая отношение экономистов к теоретическому осмыслению бюджетной политики, нельзя не отметить упрощенность подходов к пониманию этой сложной категории. Многие финансисты используют данный термин к самым различным явлениям в сфере государственных финансов, оставляя за читателем право самому домыслить значение термина «бюджетная политика» или считая, что данный вопрос настолько понятен, что не требует комментариев.

В экономической литературе бюджетная политика не рассматривается как организационно-финансовая категория, т.е. как категория управления бюджетным процессом, в основе которого лежат объективные экономические (финансовые, бюджетные) отношения с надстроенными над ними организационно-финансовыми отношениями государственного управления (планирования, организации, регулирования и контроля). По-другому бюджетную политику следует рассматривать и понимать как категорию, синтезирующую в себе субъективные (надстроечные, управленческие) и объективные (денежные, бюджетные) отношения, возникающие в процессе сознательного, целенаправленного воздействия государства на общественное воспроизводство путем использования функциональных возможностей категории бюджета и системы обслуживающих ее других организационно-финансовых категорий управления бюджетным процессом (бюджетного права, системы бюджетов, бюджетной системы, бюджетного механизма). Предлагаемый подход к пониманию бюджетной политики важен с практической точки зрения. Он позволяет осознать, что бюджетная политика, хотя и является управленческим понятием, должна в полной мере учитывать объективные законы и закономерности. В противном случае вряд ли можно рассчитывать на соответствие проводимой бюджетной политики критериям эффективности.

С учетом вышесказанного можно дать определение сущности бюджетной политики как организационно-финансовой категории. Она представляет собой систему мер и действий органов власти в области управления бюджетным процессом на основе концепции развития бюджетных отношений в составе общей экономической политики, направленную на реализацию всех функций бюджета в целях достижения определенного на данном этапе экономического и социального эффекта. Под последним следует понимать удовлетворение на базе роста чистого внутреннего продукта страны растущих потребностей населения и субъектов хозяйствования в общественных (коллективных) благах (услугах) на уровне не ниже научно обоснованных государственных стандартов.

2. Бюджетная политика в управлении социально-экономическим развитием региона

2.1 Анализ социально-экономического уровня развития пилотных регионов