Бюджетная политика в регионе как фактор социально-экономического развития территории

lign:justify">Третья группа регионов, слабо затронутых кризисом, представлена только наименее развитой и по многим параметрам депрессивной республикой Бурятии. Кризисный спад в промышленности и инвестициях невелик в силу исходно низких показателей, проблемы безработицы и низких доходов населения носят долговременный характер. Общее ухудшение экономической ситуации в стране привело к существенному росту и без того высокой безработицы в Бурятии, такая динамика типична и для других депрессивных регионов России.

3. Анализ тенденций развития пилотных регионов в 2009 г. показал, что наибольшие риски посткризисной стагнации имеют сферы инвестиций и занятости, при этом инвестиционный кризис более выражен в регионах, которые имели лучшие показатели до его начала (Калининградской, Тюменской области), а риск застойной и высокой безработицы выше в депрессивных и монопрофильных регионах (Бурятии, Вологодской области). 

2.2 Сравнение антикризисной бюджетной политики регионов

Бюджетная политика во многом зависит от объективной ситуации с доходами субъекта Российской Федерации. Можно выделить две характеристики доходов бюджета, определяющие набор возможных стратегий бюджетной политики:

- объем доходов определяет степень жесткости бюджетных ограничений;

- динамика доходов влияет на ожидания, которые, в свою очередь, влияют на отношение властей к риску (готовность финансировать приоритеты развития за счет наращивания долгового бремени).

Эти характеристики в каждом конкретном регионе трансформируются в определенный набор возможностей бюджетной политики. На рис. 2 представлена динамика совокупных доходов всех 6 рассматриваемых регионов.

Рисунок 2 – Динамика подушевых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ в ценах 2001 года (с учетом ИБР), тыс. руб./чел.

Из представленных на рис. 2 данных видно, что доходы Тюменской области настолько превосходят доходы остальных 5 регионов.

Из представленных на рис. 2 данных видно, что рассматриваемые регионы существенно различаются по уровню и динамике среднедушевых бюджетных доходов. Проведем простейшую  типологизацию регионов по двум вышеназванным факторам.

1-ая группа - высокий уровень и высокие темпы.  Вологодская и особенно Тюменская области отличались высоким уровнем и высокими темпами роста бюджетных доходов, которые во многом носили конъюнктурный характер.

2-ая группа - высокий уровень и низкие темпы. Из рассматриваемых 6 регионов это только Пермский край, причем последние два года по темпам роста бюджетных доходов регион явно тяготел к первой группе.

3-я группа - невысокий уровень и высокий темпы. К этому типу относится Калининградская область. В 2005-2008 гг. среднедушевые доходы консолидированного бюджета Калининградской области росли быстрее, чем аналогичный показатель в среднем по субъектам РФ. Если в 2001 г. данный показатель в Калининградской области составлял лишь 78% от общероссийского уровня, то в 2008 г. он вырос до 102%.

4-ая группа – низкий уровень и низкие темпы. Такая ситуация сложилась в Томской области и Республике Бурятия. Причем, если Республика Бурятия объективно обладает невысоким экономическим потенциалом, то Томская область стала жертвой трансфертного ценообразования. Значительная часть генерируемой в области прибыли от нефтедобычи через трансфертные цены перераспределяется в другие регионы. Для доказательства справедливости данного тезиса можно привести следующие цифры. В 2007 г. согласно форме ФНС России 1-НОМ на территории области было собрано 2,1% доходов по НДПИ (строка 1055 - добыча сырой нефти и нефтяного (попутного) газа) из общего объема поступлений по данному налогу. В то же время поступления по налогу на прибыль от данной отрасли в бюджеты всех уровней с территории Томской области составили лишь 0,65% от общероссийского объема. В региональный же бюджет было зачислено лишь 0,34% от общероссийского объема поступлений по налогу на прибыль от нефтедобычи, зачисляемого в бюджеты субъектов РФ. Таким образом, только в 2007 г. по достаточно грубым расчетам область недополучила по налогу на прибыль организаций порядка 6 млрд. руб. или 38% от общего объема налоговых доходов. Следовательно, поток нефтяных доходов, обрушившийся на регионы 1-ой и 2-ой групп, до регионов 4-ой группы дошел лишь в виде ручейка федеральной помощи, достаточно полноводного в случае Республики Бурятия и крайне скудного для Томской области. [20]

Соотношения уровня и темпов роста бюджетных доходов определяют набор возможных стратегий бюджетной политики для региона.

Для богатых регионов с высокими темпами роста доходов (1-ая группа: Тюменская и Вологодская области) в докризисный период был актуален вызов конъюнктурных доходов. Как показывает российский и мировой опыт, конъюнктурные доходы определяют достаточно богатое меню бюджетных стратегий:

1) «реформы с деньгами» - форсированное и социально приемлемое (есть средства на «выкуп реформ» у тех групп интересов, которые заинтересованы в сохранении статус-кво) реформирование бюджетного сектора;

2) «концентрация на приоритетах развития» - осуществление экономически и социально необходимых расходов, как правило, капитального характера (нынешние сверхдоходы используются для снижения расходов в будущем и для создания инфраструктуры для повышения привлекательности территории);

3) «выплата долга» - досрочная выплата долга также приводит к тому, что нынешние сверхдоходы используются для снижения расходов в будущем;

4) «создание резервов» - нынешние сверхдоходы используются для смягчения падения доходов в будущем;

5) «вложения в экономику» - наращивание государственных расходов, направленных на развитие и диверсификацию экономики и/или предоставление налоговых льгот бизнесу (конъюнктурные доходы используются для создания «структурных» доходов в будущем);

6) «популизм» - раздувание текущих расходов и амбициозные, но неэффективные капитальные расходы (конъюнктурные доходы используется так, как бы будто бы эти доходы носят постоянный характер). [7]

Первые четыре способа использования конъюнктурных доходов - это возможности, которые представляют высокие бюджетные доходы для регионального развития. Шестой  способ относится к рискам, когда смягчение бюджетных ограничений приводит к проциклической бюджетной политике и неэффективному расходованию средств. Пятый способ представляет собою одновременно возможность развития региональной экономики и риск ее перегрева и неэффективного использования ресурсов. 

Как правило, в экономической политике правительства, столкнувшиеся с вызовом конъюнктурных сверхдоходов, используют различные сочетания всех перечисленных выше способов использования дополнительных ресурсов. При этом наиболее популярными являются 3-ий, 4-ый и 5-ый способы. Но, как показывает российский и зарубежный опыт, наибольших успехов добиваются те правительства, в политике которых доминируют 1-4 способы использования временных сверхдоходов. 5-ый способ, как правило, является трудно реализуемым из-за неэффективности государственного управления и из-за невозможности угадать, какие направления экономической деятельности окажутся востребованными в будущем. В этой связи больших успехов добиваются те правительства, которые осуществляют политику по диверсификации экономики косвенно (через 1-ый и 2-ой способы использования сверхдоходов), создавая благоприятный инвестиционный климат и необходимую для бизнеса инфраструктуру.

Относительно высокий уровень доходов при низком темпе их роста (2-ая группа – Пермский край) определяет следующие наиболее вероятные стратегии бюджетной политики:

1) «консервация» -  высокий уровень доходов позволяет отказаться от активных и не всегда популярных действий по реструктуризации бюджетной сети, а низкие темпы роста доходов не формируют завышенных ожиданий на будущее, что, с одной стороны, удерживает от избыточного наращивания долгового бремени, а, с другой стороны, не позволяет в полной мере сконцентрировать ресурсы на прорывных направлениях;

2) «реформа с деньгами» в сочетании с «концентрацией на приоритетах развития». Понимая, что в будущем доходы существенно не увечатся, для реализации своих приоритетов власти проводят оптимизацию текущих расходов.

Сочетание низкого уровня доходов с высокими темпами их роста (3-я группа – Калининградская область) оставляла за властями широкий выбор альтернатив проведения бюджетной политики:

1) «популизм» в сочетании с «наращиванием долга» (власти раздувают бюджетные расходы, в том числе за счет долгового финансирования, ориентируясь на среднероссийские объемы финансирования бюджетного сектора, ожидая при этом, что постоянный и быстрый рост доходов бюджета в будущем будет покрывать все возрастающие потребности);

2) «реформа с или без денег» (власти проводят жесткую бюджетную политику, понимая, что в настоящее время налоговый потенциал региона существенно отстает от среднероссийского уровня, и, чтобы обеспечивать качество бюджетных услуг хотя бы на среднероссийском уровне, эффективность их предоставления должна быть существенно выше);

3) «реформа с или без денег» в сочетании с «наращиванием долга» и «концентрацией на приоритетах развития» (власти проводят смешенную политику, когда текущие расходы соразмеряются с нынешним низким налоговым потенциалом области, а капитальные наращиваются, в том числе, за счет долгового финансирования с целью обеспечить инфраструктуру для будущего увеличения экономического потенциала).

Сочетание низкого уровня доходов с низкими темпами их роста (4-ая группа: Республика Бурятия и Томская область) налагает жесткие ограничения на финансирование как за счет доходов бюджета, так и за счет наращивания долга. Тот факт, что в 2001-2008 гг. бюджетные ограничения для Томской области и Республики Бурятия были существенно жестче, чем в целом для России, можно рассматривать как сдерживающий фактор развития данных регионов, в том числе осуществления капитальных вложений, реализации инновационной стратегии, создания резервов на случай ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры. В то же время более жесткие бюджетные ограничения создали предпосылки для повышения качества финансовой политики (над данными регионами, в отличие от остальной России, «не довлеет проклятье нефтяных доходов», выражающееся в ориентированном на получение ренты поведении элит и населения). Для данных регионов могли быть характерны следующие стратегии развития (перечислены в порядке убывания вероятности их реализации):

1) «консервация»  (в условиях дефицита ресурсов нет средств на «выкуп реформ» и на осуществление масштабных проектов, проще всего финансировать бюджетную сеть «от достигнутого уровня»);

2) «реформы с или без денег» (проведение оптимизации расходов) в сочетании с «концентрацией на приоритетах», для чего активно привлекаются федеральные ресурсы и долговое финансирование (бедность данных регионов и невысокие темпов роста доходов налагают существенные ограничения на реализацию данной стратегии).

В табл. 3 представлено обобщение набора стратегий бюджетной политики, определенное объемом и темпом роста доходов консолидированного бюджета субъекта РФ.

Таблица 3 – Набор теоретических возможных бюджетных стратегий

	Тюменская область	Вологодская область	Пермский край	Калининградская область	Томская область	Республика Бурятия
«Реформы с деньгами»	+	+	+	+	+	+
«Реформы без денег»				+	+	+
«Консервация ситуации»			+		+	+
«Концентрация на приоритетах»	+	+	+	+	+	+
«Создание резервов»	+	+	+
«Вложения в экономику»	+	+
«Популизм»	+	+		+
«Минимизация долга»	+	+	+
«Наращивание долга»				+	+	+