Государственное предпринимательство

В силу наличия "общественных обязательств" обычно бывает чрезвычайно трудно определить, в какой мере низкие финансовые и техническо-экономические результаты государственных предприятий являются следствием выполнения таких обязанностей, а в какой обус­ловлены их неэффективной работой. В то же время нельзя отрицать и того, что помимо "общественных обязательств" многие черты государ­ственного статуса предприятий могут оказывать негативное влияние на эффективность их деятельности.

Особо следует подчеркнуть, что, каковы бы ни были выводы об эффективности государственных предприятий, функционирующих в условиях рыночной экономики, их нельзя переносить на государствен­ные предприятия, функционирующие в условиях централизованно управляемой нерыночной экономики, каковая существовала в социали­стических странах. В такой экономике чрезвычайно сильно действие факторов, влияющих в направлении снижения эффективности работы государственных предприятий.

Измерение производственной эффективности следует традиции разложения ее на две составляющие - техническую эффективность, под которой понимается минимизация физических объемов факторов (ре­сурсов), затрачиваемых на производство единицы продукции (полезного эффекта), и ценовую эффективность, подразумевающую минимиза­цию издержек, т.е. учет относительных цен расходуемых ресурсов.

Наряду с производственной выделяют также аллокационную (или аллокативную) эффективность, характеризующую степень, в какой распределение факторов производства позволяет производить наибо­лее общественно ценную из технологически возможных комбинаций товаров и услуг. Бытует и понятие динамической эффективности как способности генерировать инновационный процесс.

В эмпирических оценках эффективности масса и норма прибыли практически не используются, причиной чему то, что они могут отра­жать лишь рыночное положение предпринимателя, в частности, проис­текать из злоупотребления его монопольным положением. Если норма и масса прибыли с известными оговорками и применимы в качестве индикаторов эффективности, то только по отношению к частным, но никак не к государственным предприятиям. Ведь целью деятельности последних является максимизация эффективности на уровне не отдель­ной компании и даже не национализированного сектора в целом, а всей экономики, причем не только экономической, но и социальной.

Конечно, проще всего использовать в целях достижения обще­ственных обязательств ведомственные предприятия. Однако если вы­полнение таких обязательств сопряжено с несением издержек или не­дополучением прибыли, использовать их - значит прямо залезать в казну ведомства, что лишает такую практику привлекательности. Кро­ме того, ведомственные предприятия обычно невелики (исключение во многих странах составляла почтовая и телефонная службы, бывшие подразделениями министерствa связи), а значит, возможности несения ими общественных обязательств ограничены. Уже по этим двум при­чинам более привлекательным объектом использования для реализа­ции общественных обязательств были крупные и относительно финан­сово самостоятельные государственные корпорации.

Эффективность ведения производства определяется как внутрен­ними побудительными мотивами субъектов, так и внешними обстоя­тельствами, т.е. внутренним и внешним принуждением. Нынешние условия существования западных обществ определяет то, что эффек­тивность хозяйствования (как в частном, так и в государственном сек­торах) оказывается в решающей степени зависимой от внешнего при­нуждения: во-первых, от принуждения на рынке товаров и на рынках факторов производства (капитала и рабочей силы) и, во вторых, от внутрифирменного принуждения - принуждения со стороны собствен­ников средств производства. Собственническое принуждение выступа­ет в форме контроля над деятельностью предприятия с целью обеспечения того, чтобы она велась в интересах собственников и по предпи­сываемым ими правилам. Принуждение конкуренцией на рынке това­ров обеспечивает насильственное согласование интересов производи­телей и потребителей. Однако поскольку фирма представляет собой иерархически организованную структуру, объединяющую собственни­ков различных факторов производства (капитала, рабочей силы и т.п.) с различными, а в чем-то и противоположными интересами, воздей­ствие конкуренции на рынке конечной продукции фирмы на эффектив­ность работы каждого из них носит весьма косвенный, опосредован­ный характер. Более активное принуждение достигается, когда конку­ренция развертывается на рынках не только товаров, но и факторов производства - капитала и рабочей силы.

Отличие государственного предпринимательства заключается в том, что сила экономического принуждения - как со стороны рынка, так и со стороны собственников - в нем теоретически, а часто и практически обычно меньше, чем в частном.

Плохую службу государственным предприятиям часто служило то обстоятельство, что они не могли обанкротиться, поскольку во всех случаях им была гарантирована финансовая поддержка правительства.

В случаях, когда национализации подвергалась большая часть предприятий отрасли, они объединялись в единые отраслевые комплек­сы. Монопольная структура национализированных отраслей возникала не только и не столько в силу одновременности перехода в собствен­ность государства преобладающего числа действовавших в них компа­ний, сколько вследствие последующего слияния последних в единые отраслевые организации. Интегрирование самостоятельных компаний в единую структуру мотивировалось ликвидацией ненужной конкурен­ции, экономией на издержках управления и вообще накладных расхо­дах, возможностью осуществления единой политики в отношении тех­нологии производства, стандартов, качества.

Сосредоточение отраслевого производства в одной организации также облегчало управление им со стороны государственных органов и лиц, выступающих от имени собственников: ведь контролировать и отслеживать деятельность одной, пусть и крупной компании, вроде бы проще, чем многих мелких. Другое дело, что эффективность такой ор­ганизации отрасли, в конечном счете, нередко оказывалась меньшей, чем при наличии ряда производителей.

Курьезно, но переход предприятий под контроль государства ино­гда вел не к большей, а к меньшей информированности о них государ­ственных органов управления, а, следовательно, ослаблению контроля с их стороны. После национализации ряда фирм в 80-е годы министерство финансов Франции, которому они стали формально подконтроль­ны, стало располагать о них не большей, а меньшей информацией. Если, будучи частными, они могли получить субсидии только после пре­доставления министерству соответствующей информации, то статус государственных позволил их директорам апеллировать непосредст­венно к президенту страны.

Данные о сравнительной эффективности государственных и част­ных предприятий в ведущих странах свидетельствуют, что в конкурент­ных отраслях серьезных различий между ними не наблюдается. Это может объясняться как большим внешним принуждением, так и мень­шим объемом "общественных обязательств" (в силу невозможности их нести в условиях конкуренции с частными предприятиями, не обреме­ненными таковыми). "В случае старых демократических стран, таких как Англия и Франция, - заключает известный экономист Ж.-Ж. Лаффон, - нет четких эмпирических свидетельств превосходства какой-либо формы собственности, особенно, если учитывать качество долго­срочных решений, таких как инвестиции. Эмпирические свидетельства либо не существуют, либо не дают однозначной картины; некоторые государственные фирмы функционируют хорошо, другие плохо".5

Обычно порочность режима государственных имущественных прав выводится из сравнения с режимом прав открытого акционерного общества, акции которого котируются на рынке.

Права на государственные предприятия недобровольны для каж­дого отдельно взятого субъекта, следовательно, неотчуждаемы, непе­редаваемы. Невозможность концентрации имущественных прав (субъект обладает ими наравне с остальными членами общности -страны, штата и т.п.) определяет и отсутствие специализации на кон­троле. Иначе говоря, ни один гражданин-собственник не заинтересован в осуществлении контроля, поскольку сопряженные с ним издержки многократно перекрывают его выгоды.

Частные права, напротив, добровольны, следовательно, отчужда­емы, передаваемы. Они могут концентрироваться, значит, возможна и специализация на контроле.Однако волна внутренних выкупов, активность, с которой в по­следние годы в развитых странах обсуждаются проблемы корпора­тивного управления, свидетельствует, что контроль над частными компаниями оставляет желать много лучшего. Членство в советах дирек­торов и административных (наблюдательных) советах нередко резер­вируется для своих или нужных людей, которые не будут задавать лишних вопросов. Крупные акционеры, которыми в большинстве стран в настоящее время являются финансовые институты, по разным причинам до недавнего времени предпочитали не вмешиваться в веде­ние дел управляющими. Т.е. собственники не контролировали управ­ляющих непосредственно ни через советы, ни через участие в общих собраниях. Наконец, слияния и поглощения, которые как будто долж­ны дисциплинировать управляющих, нередко осуществлялись в инте­ресах управляющих, а не собственников.

Важнейшим достоинством акционерного общества признается то, что в случае, когда его акции котируются на бирже, информация о его деятельности отражается в рыночной цене предприятия. Эта оценка тем точнее, чем более развит вторичный фондовый рынок. Он же тем больше развит, чем более ликвиден, и тем более ликвиден, чем, при прочих равных условиях, ччще акции переходят из рук в руки. Послед­нее же наблюдается, когда собственники краткосрочно ориентированы, преследуют спекулятивные цели. Но тогда и ценность компании ока­зывается искаженной.

___________________________

5 - Laffont J.-J. Comment on "Public versus Regulated PrivateEnterprise", by Willig. -Proceedings of the World Bank AnnualConference on Development Economics 1993. Washington, 1994, p. 175.

Наиболее серьезный аргумент против государственных предприя­тий - это произвол политиков и государственных чиновников, исполь­зование государственных предприятий ради достижения своих своеко­рыстных целей. Однако схожий феномен - злоупотребление контроли­рующим собственником своим доминирующим положением - наблю­дается и в частных компаниях, хотя следует полагать - в данном случае ущерб обществу меньше, чем в первом.

Итак, как при наличии контроля со стороны собственника, так и при его отсутствии, нет оснований априорно полагать, что частные предприятия всегда и везде более эффективны, чем государственные.

Приватизация, несомненно, способна повысить (что не значит, что происходит это автоматически) частную эффективность - эффектив­ность конкретного предприятия, измеряемую прибыльностью и уровнем издержек. Правда, при этом следовало бы одновременно учитывать и последствия приватизации для общественной эффективности, но по­следняя трудноизмерима. Кроме того, в ходе приватизации, точно так же как когда-то национализации, рост эффективности происходит не столько за счет перехода имущественных прав, сколько сопровождаю­щей его рационализации производства.

4

5. Механизмы обеспечения эффективного функционирования

Низкая эффективность государственных предприятий там, где она действительно наблюдалась, во многом имела своей причиной недоста­точность контроля со стороны органов государственного управления.

Как и прочие предприятия, государственные подлежат регулиро­ванию со стороны органов по контролю за соблюдением антимоно­польного законодательства и поощрению конкуренции. (В последнее время особую активность в этом проявляет антитрестовское управле­ние Италии.) Кроме того, деятельность государственных корпораций подотчетна парламенту. Эффективность ведения ими дел проверяется аудиторами (обычно государственными же), а в ряде случаев также специально создаваемыми комиссиями, в том числе парламентскими.

Цены и инвестиционные программы государственных корпораций контролируются соответствующими министерствами. Устанавливают­ся предельные суммы капиталовложений, которые могут осущест­вляться без согласия курирующего министра и министра финансов.

Далеко не во всех странах существует более или менее жесткий административный контроль государственных предприятий. Так, пра­вительство ФРГ "в значительной степени полагается на достижение общих целей государства и предприятия. Однако коммерческая приро­да последних, особенно ряда федеральных промышленных компаний, в Германии столь сильна, что частные цели превалируют над общественны­ми даже в предприятиях с некоторыми специальными общественными задачами, которые не всегда выполняютсяятак, как это задумывалось".

Наибольшей систематичностью управление государственным сек­тором отличалось в Великобритании. Здесь государственным корпора­циям предписывались процедуры ценообразования (на уровне долго­срочных предельных издержек) и нормативная доходность новых инве­стиций, размер которой, как считалось, должен был соответствовать уровню частного сектора. Одновременно устанавливались так назы­ваемые финансовые обязательства - плановая прибыль или убытки. Кроме того, с некоторого времени стали фиксироваться предельные суммы внешних заимствований, т.е. заимствований вне рамок государ­ственного сектора (поскольку же фактически единственным источни­ком средств в государственном секторе было правительство, то фактически их общий размер). Позднее в дополнение ко всему этому были введены количествен­ные и качественные показатели деятельности. Стали устанавливаться (на 4-5 лет) нормативная доходность уже не только новых инвестиций, а всего применяемого капитала, темп изменения издержек, показатели качества (сроки доставки писем, динамика рекламаций товаров и услуг и т.п.). Определенные моменты британской практики - в частности, нормативная отдача - использовались и в других странах (например, в Испании).

В 80-е годы широко распространился перевод взаимоотношений между государственными (в том числе и муниципальными) органами и предприятиями на контрактные отношения.

Управляющие органы при заключении контракта добиваются бо­лее эффективного функционирования предприятий за счет использова­ния их внутренних резервов. Предприятия же освобождаются на срок его действия от произвольных манипуляций со стороны государствен­ных чиновников, какими бы мотивами (личными или общественными) они ни руководствовались. Цель контрактов, таким образом, состоит в усилении внутреннего и внешнего принуждения, и тем самым повыше­ния эффективности предприятия.