Региональные особенности бюджетной реформы в переходной экономике России

тарифной  сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы  (13,72 миллиардов рублей);

— предоставление субсидий населению на оплату жилья  и коммунальных услуг (5,01 миллиардов рублей).

Для  целей  вертикального  выравнивания  в  РФ  создан  также  Фонд регионального  развития.  Его  средства  распределяются  с  целью выравнивания  обеспеченности  регионов  объектами  производственной  и социальной  инфраструктуры  в  рамках  реализации  федеральных  и региональных программ. Фонд регионального развития призван объединить средства,  распыленные  между  многочисленными  федеральными  и инвестиционными программами.

Фонд  развития  региональных финансов,  формируемый за  счет  займа МБРР,  предназначен  для  поддержки  реформ  на  региональном  уровне. Субсидии из этого Фонда направляются на реформирование и оздоровление региональных финансов, развитие социальной инфраструктуры, повышение эффективности  бюджетных  расходов,  поддержку  экономических  реформ.

Предполагается, что доступ к его средствам  будут иметь регионы (до 5—10 регионов  ежегодно),  прошедшие  конкурсный  отбор  и  реализующие программы  бюджетных  реформ.  Порядок  отбора  субъектов  РФ,  а  также порядок  предоставления  и  расходования  средств  Фонда  определяются Правительством РФ совместно с Международным  банком реконструкции и развития.

Дальнейшее  реформирование  системы  межбюджетных  отношений  в РФ должно обеспечить:

—  сбалансированность  интересов  всех  участников  межбюджетных

отношений;

—  заинтересованность  органов  государственной  власти  и  органов 

местного  самоуправления  в  повышении  уровня  собственных  доходов бюджета, наиболее полном и своевременном сборе налогов как собственных, так и регулирующих;

—  повышение  ответственности  органов  власти  на  каждом  уровне  за сбалансированность бюджета и бюджетную обеспеченность;

—  сокращение  дотационности  территориальных  бюджетов  за  счет

минимизации встречных финансовых потоков;

—  применение  в  межбюджетном  регулировании  единых  для  всех

субъектов  Федерации, а внутри  каждого  из них  для  всех муниципальных образований  методологии  и  критериев,  учитывающих  их  индивидуальные или групповые особенности;

— распределение  и перераспределение средств  по вертикали бюджетной системы в целях выравнивания бюджетной обеспеченности территориальных образований,  отстающих  по  объективным  причинам,  для  соблюдения минимальных государственных социальных гарантий;

—  обязательность  компенсаций  бюджетам  недостающих  средств  при уменьшении  их  доходов  или  увеличении  расходов  вследствие  решений, принимаемых  органами власти другого уровня;

—  недопустимость  изъятия  или  принудительной  централизации  в 

бюджеты другого уровня собственных доходов, дополнительно полученных или сэкономленных бюджетных средств;

—  взаимную  ответственность  органов  власти  разных  уровней  за

соблюдение  обязательств по межбюджетным отношениям;

—  наличие  достоверной  информации  о  финансовой  обеспеченности территориальных  образований,  нуждающихся  в  финансовой  поддержке из бюджета другого уровня;

— ясность (прозрачность) и гласность межбюджетных отношений.

В соответствии с протоколом, устанавливающим распределение  дотаций в 2009 году, в дотациях было отказано субъектам Российской Федерации, уровень фактической обеспеченности которых за отчетный период на 10 процентов выше среднероссийского показателя, а так же субъектам, имеющим просроченную кредиторскую задолженность по социально значимым расходным обязательствам консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Полностью текст протокола можно увидеть в приложении к курсовой работе.

 

1.2 Регионы-доноры и регионы-реципиенты

 

Деление субъектов Российской Федерации  на регионы-реципиенты и регионы-доноры объясняется  необходимостью  более или  менее выровнять уровни развития территорий. Регионы-реципиенты (или «дотационные») не в состоянии  полностью  содержать  своих  бюджетников  и  получают  из федерального  бюджета  трансферты – безвозмездные  дотации (в  середине 1998  года  трансферты  покрывали от 2 до 15% дефицита  региональных бюджетов, а по некоторым территориям, особенно округам, – до 50%, в 2000 году – 7%). Однако  при этом  регионы-реципиенты  переводят в центр положенные  по  нормативам  налоговые  доходы.  Происходит  встречное движение  денег.  При  взаимном  расчете  оказывается,  что  многие  из  них получают  существенно  больше,  чем  отдают. Регионы-доноры платят налоги,  удовлетворяют собственные потребности и делятся с другими регионами частью своих доходов. Правда,  регионы-доноры  и  регионы-реципиенты  порой  трудно различимы. Следует осторожно относиться к высказываниям, будто десяток субъектов Федерации «кормит» все остальные. При учете всех финансовых потоков из федерального бюджета в региональные и обратно вполне может оказаться,  что  федеральная  помощь  меньше,  чем  средства,  направляемые данным регионом в центр, и наоборот.

Субъекты  Российской Федерации существенно  различаются по их доле в  поступлениях  налогов  и  сборов  в  федеральный  бюджет.  Более 60% поступлений  приходится  на 10–13 регионов-доноров,  около 40% – на остальные  субъекты  Российской  Федерации.  Данный  факт  обусловлен существенными  различиями  в  экономическом  развитии,  отраслевой структуре хозяйства, интенсивности региональных  и межрегиональных потоков товаров,  финансовых  ресурсах  и услугах субъектов Российской Федерации. 

Несправедливость  существующего  порядка  перераспределения  стала очевидной. Если раньше цены на товары, уровни заработной платы и другие параметры  назначались централизованно и произвольно, то теперь они  во многом диктуются законами рынка, спросом и предложением. Однако власти регионов-реципиентов  могут  не  особенно  заботиться  о  повышении эффективности  производства,  развитии  собственной  промышленности  и доходного  бизнеса,  зная,  что « доноры»  их  поддержат.  Такой  порядок позволяет  сваливать  вину  на  Москву,  на  правительство.  Некоторые руководители регионов преувеличивают суммы невыплат пенсий, ущерб от стихийных  бедствий,  чтобы выпросить у правительства дополнительные  дотации  и  субсидии.  Поэтому  нужно  с  поправкой относиться  и  к  статистическим  данным,  по  которым  разрыв  в  уровне социально-экономического развития регионов в расчете на душу населения по  отдельным  показателям  варьируется  от 10 до 100 раз.

Помощь,  которую  регионы  требуют  от  федерального  правительства, значительно  превосходят  его  возможности.  В  этом  важная  проблема бюджетного  федерализма.  Она  осложняется  множественностью  денежных потоков,  идущих  в  обоих  направлениях (дотации,  взаимные расчеты, инвестиционные и кредитные программы).

Для объективной  оценки  финансового  положения  муниципалитета  и отнесения  его  к  реципиентам  необходимо  определить  его  налоговый потенциал.  Эта  мера  предусмотрена  во «Временных  методических рекомендациях  субъектам  РФ  по  регулированию  межбюджетных отношений».

В настоящее  время возможная мобилизация  всех внутренних ресурсов субъектов  Российской  Федерации  и  муниципалитетов  дает  конкретное представление  об объективной потребности регионов и муниципалитетов в финансовой помощи сверху. Точная оценка налогового потенциала сыграет важную  роль  в совершенствовании межбюджетных  отношении  вообще  и порядке  предоставления  трансфертов,  в  частности.  Реально  определенные «налоговые  возможности»  субъектов  Российской  Федерации  и муниципалитетов  резко  уменьшают  вероятность  субъективного  подхода  к распределению  финансовой  помощи.  Кроме  того,  повысится самостоятельность  регионов  и  муниципалитетов  в  использовании  своих потенциальных  возможностей.  С  политической  точки  зрения, нейтрализуются  противоречия  между  Центром,  субъектами  Российской Федерации  и  муниципалитетами,  так  как  устраняется  причина  споров: несправедливость  в  распределении  помощи.  Исполнительная  власть  в субъектах  Российской  Федерации  и  местное  самоуправление  вправе проводить  свою  налоговую  политику  в  части  использования предоставленных  региону  и  местной  власти  налогов,  менять  ставки, предоставлять  или  отказываться  от  льгот,  но  это  будет  их  собственным выбором, который будет влиять в той или иной степени на доходную часть местного бюджета. В то же время данный выбор может быть исключен при распределении средств. 

Исходной  предпосылкой для разработки методики оценки налогового потенциала  муниципальных  образований  является  формирование  системы показателей для определения  тенденций развития экономической  ситуации, а также  воздействия  отраслевых  и  региональных  факторов,  влияющих  на состояние  налогооблагаемой  базы  и  перспективу  ее  развития.  При  этом система показателей  должна быть максимально объективной  и, не зависящей от воли органов местного самоуправления, которые склонны  к занижению этой  базы,  понимая,  что  от  ее  величины  в  обратной  пропорции  зависят выделяемые  муниципалитету  дотации  из  регионального  бюджета.  Основу оценки  налогового  потенциала  составляют  те  возможные  к  получению суммы налогов, которые закреплены за соответствующим уровнем власти.

Согласно  Налоговому кодексу (статьи 12 – 15) к местным налогам и сборам  отнесены:  земельный  налог, налог на  имущество физических  лиц, налог на рекламу, налог на наследование и дарение, местные лицензионные сборы. В соответствии с налоговым кодексом доля федеральных налогов в общих доходах бюджетной системы оказывается более 90 %, что в соотношении с более чем 50 % полномочий, отнесенных на местный уровень свидетельствует о том, что  потенциально все  муниципальные образования без  перераспределения  им  на  постоянной  основе  федеральных  налогов искусственно окажутся реципиентами.

 

  1.3 Внутрирегиональная бюджетная система

 

Наряду  с различиями в уровне бюджетной  обеспеченности между субъектами Федерации  очень важно учитывать и внутрирегиональные различия.

Фактически  в регионах сложилась трехуровневая  бюджетная система. Первый уровень - собственно региональные бюджеты. Два  других уровня - местные бюджеты, которые  подразделяются на местные бюджеты  первого уровня (районы и города областного подчинения), и местные  бюджеты второго уровня (бюджеты городов районного подчинения, поселковые и сельские бюджеты). В целом по России доля местных бюджетов в расходах консолидированных региональных бюджетов в 1996 году составила 69,2 %, а на местные бюджеты второго уровня по России приходилось 28,1 % расходов местных бюджетов. Каких-либо закономерностей в межрегиональных различиях по степени децентрализации не существует. Фактически построение межбюджетных отношений почти полностью определяется региональными властями. Однако все регионы объединяет одна черта: местные бюджеты (особенно второго уровня) в значительной степени зависят от перечислений из вышестоящих бюджетов. Тем самым фактически нарушается принцип самостоятельности органов местного самоуправления. В относительно благополучном положении в этом отношении оказываются более или менее крупные города (особенно региональные центры), в более худшем небольшие и малые города, и наиболее неблагоприятна ситуация в сельской местности.

Для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных  образований в регионах (помимо установления дифференцированных нормативов отчислений от налогов) из региональных бюджетов местным бюджетам оказывается финансовая помощь. При этом в регионах используются принципиально два разных подхода. Первый подход - предоставление дотаций (реже субвенций), объемы которых для отдельных муниципальных образований являются, как правило, результатом прямых расчетов и согласований между региональными и местными властями и устанавливаются в ежегодно принимаемых законах о региональных бюджетах в абсолютных суммах. Такого рода механизмы используются и в Краснодарском крае, и в Новосибирской области. Другой подход - формализованный - предоставление финансовой помощи в виде трансфертов из специально созданного для этих целей фонда.

В целом  механизмы выделения помощи местным  бюджетам еще более субъективны по сравнению с механизмами оказания финансовой помощи регионам из федерального бюджета.

            Как уже говорилось выше, основную часть расходов консолидированных бюджетов регионов составляют социально-ориентированные расходы, куда формально включаются расходы на социальную политику, здравоохранение и физическую культуру, образование, культуру и искусство. Но фактически сюда относятся еще и расходы на ЖКХ и правоохранительную деятельность. В таком широком смысле социальные расходы составляют в целом по России 3/4 всех региональных расходов. Доля местных бюджетов в социально-ориентированных расходах гораздо выше, чем в расходах в целом. Это вполне объяснимо: промышленная, сельскохозяйственная политика определяется преимущественно региональными властями , тогда как финансирование социальных расходов целесообразно проводить на низовом уровне. Правоохранительная деятельность финансируется большей частью из региональных бюджетов, а ЖКХ - из местных. Такое распределение расходных полномочий подчеркивает особую важность проблем бюджетной обеспеченности муниципальных образований и объективности оказания им финансовой помощи из регионального бюджета.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Анализ экономической ситуации в Приморском крае

 

  2.1 Общие сведенья о регионе

 

Приморский  край расположен на юго-востоке  России. На севере граничит с Хабаровским краем, на западе с КНР, на юго-западе с КНДР, с юга и востока омывается Японским морем. В приморье проживает около 2 миллионов человек, из которых 1860 тысяч русские, примерно 90 тысяч – украинцы, татары более – 14,5 тысяч и, вопреки распространяемой неверной информации, только 3900 человек китайцев.