Реформы ЖКХ

Порядок взаимодействия различных муниципальных органов  при осуществлении полномочий собственника в отношении имущества унитарных  предприятий должны образом не регламентирован.

Организационно-правовая форма ряда унитарных предприятий, созданных до вступления в силу ГК РФ, не предусмотрена действующим  законодательством.

Нормативно-правовая база, определяющая цели и задачи создания унитарных предприятий, а также  порядок их функционирования, недостаточны. На местах отсутствует полный реестр унитарных предприятий с информацией  об их активах и основных результатах  финансово-хозяйственной деятельности.

Унитарные предприятия  по определению являются коммерческими, т. е. ориентированными на достижение прибыли, со специальной правоспособностью, выражающейся в четком установлении предмета и целей деятельности. На самом деле, как правило, муниципальные  унитарные предприятия создаются  для оказания социально значимых услуг, в значительной мере дотируемых из муниципальных бюджетов и частично - из бюджетов других уровней, в связи  с чем говорить о прибыльности  и ориентированности на прибыль вряд ли уместно. Муниципальные образования - учредители - зачастую игнорируют

В требование ГК РФ о  специальной правоспособности, включая  в уставы муниципальных унитарных  предприятий любые виды деятельности.

Наконец, унитарные  предприятия отвечают по своим долгам всем имуществом, в том числе переданным на праве хозяйственного ведения ( т. е. муниципальной собственностью).

При недостаточности  имущества предприятия для погашения  долгов в случае указаний учредителя, повлекших убытки унитарного предприятия, а также когда это предусмотрено  его уставом, возникает субсидиарная ответственность учредителя - муниципального образования по долгам унитарного муниципального предприятия[39]. Кроме того, ст. 26 и 27 Закона РФ от 08.01.98 № 6-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" устанавливается обязанность  учредителя - муниципального образования - принимать меры к предупреждению банкротства унитарного муниципального предприятия.

На практике широкие  полномочия руководителей унитарных  предприятий в отсутствие действенных  инструментов и порядка управления, контроля и мотивации руководителей  вызывают:

перевод части финансовых потоков унитарных предприятий  в фирмы-спутники, создаваемые с  целью изменения направления  финансовых потоков. В результате вся  прибыль, которую могли бы получить унитарные предприятия, оседает  именно в этих фирмах;

заключение сделок, в которых заинтересовано руководство  унитарного предприятия, что приводит к искусственному завышению себестоимости  продукции, а в ряде случаев - к  хищениям муниципального имущества;

отсутствие у муниципальных  органов объективной информации о состоянии дел в унитарных  предприятиях;

невозможность предотвратить  негативные последствия неквалифицированной  или противоправной деятельности руководителей.

Растет количество убыточных унитарных предприятий, что во многом спровоцировано отсутствием  должного управления и бесконтрольностью  со стороны муниципальной власти. Собственник не получает части прибыли  унитарного предприятия.

Учитывая вышеизложенное, можно сделать следующие выводы:

существующая система  управления унитарными предприятиями  требует кардинального реформирования;

деятельность унитарных  предприятий, как правило, неэффективна;

во многих регионах количество унитарных предприятий  не соответствует возможностям муниципалитетов  управлять ими и контролировать их деятельность;

отсутствуют четкие критерии создания унитарных предприятий  и их функционирования в жилищно-коммунальном хозяйстве;

низкая эффективность  деятельности унитарных предприятий  в жилищно-коммунальном хозяйстве  требует значительных ассигнований из муниципальных бюджетов, а при  их отсутствии приводит к неудовлетворительному  обслуживанию потребителей.

Эти выводы говорят  о необходимости создания предприятий  в форме хозяйственных обществ, имеющих ряд преимуществ перед  унитарными предприятиями, в том  числе связанных с большей  управляемостью, подконтрольностью, ограничением ответственности по долгам.

Создание таких  хозяйствующих обществ приблизит  решение еще одной очень важной проблемы, связанной с реформированием  жилищной сферы, - появление собственников  жилья, управляющих компаний (домовладельцев) на муниципальном жилье. Это, по существу, та сфера городской экономики, где  унитарные предприятия наносят  наибольший ущерб муниципальному имуществу (жилому фонду), имиджу муниципальной  власти и формируют негативное отношение  населения к реформе ЖКХ. Для  решения этой проблемы на федеральном  уровне необходимо:[40]

внести изменения  в гражданское законодательство (ст. 66 и 124 ГК РФ) в части права  муниципальных образований на создание хозяйственных обществ и участие  в таких обществах, имея в виду закрепление этого права за.муниципальными образованиями;

дополнить ст. 295 ГКРФ ч.3 следующего содержания: "Собственник  имущества, закрепленного на праве  хозяйственного ведения, вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться  им по своему усмотрению";

внести изменения  в ст. 113 ГК РФ, предусмотрев создание в унитарном предприятии наряду с руководителем (директором) коллегиального органа управления, полномочия которого аналогичны полномочиям наблюдательного  совета (совета директоров) акционерного общества с учетом специфики унитарного предприятия;

дополнить п. 1 ст. 31 Закона РФ от 28.08.95 № 154-ФЗ "Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации" словами: "осуществляют контроль за деятельностью  таких предприятий, учреждений и  организаций в порядке, определяемом федеральным законодательством  и нормативными актами местного самоуправления, не противоречащими федеральному законодательству, а также в случаях и в  порядке, предусмотренных федеральным  законодательством, участвуют в  управлении такими предприятиями, учреждениями и организациями";

принять новую редакцию Жилищного кодекса;

добавитьв проект Федерального закона "Об унитарных предприятиях" норму, предусматривающую создание в унитарных предприятиях органа контроля, включающего наряду с представителями  собственника также представителей трудового коллектива, независимых (сторонних) специалистов, представителей общественности;

проводить обязательный ежегодный аудит финансово-хозяйственной  деятельности унитарных предприятий, независи-аудиторами, а также в  установленных уставом предприятия  случаях - технический (технологический) аудит.

Для оптимизации  количества унитарных предприятий  на местах необходимо, чтобы такие  организации, в том числе казенные, создавались только в тех случаях, когда поставленные перед ними цели и задачи не могут быть реализованы  хозяйствующими субъектами иной информационно-правовой формы.

Необходимо дать оценку деятельности всех унитарных  предприятий. В случае принятия решений  о несоответствии деятельности такого предприятия уставным задачам учредитель должен:

реорганизовать его (с учетом осуществляемой им в соответствии со специальной правоспособностью  деятельности источников финансирования, состояния рынка соответствующих  товаров, работ, услуг) в хозяйственное  общество (в том числе в Дракционерное  в соответствии с нормами Закона РФ от 21.07.97 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об приватизации муниципального имущества в Российской Федерации") или в муниципальное учреждение;

приватизировать муниципальное  унитарное предприятие, если выполняемые  им виды деятельности, не связанные  с обеспечением жизнедеятельности  населения муниципального образования, осуществляются-или объективно-могуг  осуществляться частным предприятием (ремонтно-эксплуатационная, сервисная  и другая деятельность в сфере  ЖКХ).

В случае сохранения унитарных предприятий впредь до принятия соответствующих изменений  в ГК РФ и (или) Федеральном законе "Об унитарных предприятиях" необходимо:

создать в качестве органа контроля за деятельностью муниципальных  унитарных предприятий наблюдательные советы при органах местного самоуправления с включением в них представителей собственника предприятия (депутатов  представительного и специалистов исполнительного органов), сторонних  специалистов, представителей общественности; принять соответствующие локальные  нормативные акты, регулирующие формирование, полномочия, порядок принятия и исполнения решений наблюдательными советами, а также внести необходимые изменения  в уставы муниципальных унитарных  предприятий и в контракты  с их руководителями;

установить требования к представлению руководителями унитарных предприятий в отраслевые органы местной исполнительной власти предложений о способе достижения цели, сведений о текущем и перспективном  планировании финансово-экономических, хозяйственных и иных результатов  деятельности;

утвердить порядок  принятия решений о применении мер  ответственности к руководителям  предприятий (вплоть до расторжения  контракта) за невыполнение требований при подготовке предложений о  способе достижения цели и задач  управления унитарными предприятиями  и несоответствие результатов деятельности предприятий утвержденным в установленном  порядке основным экономическим  показателям;

утвердить, цели и  программы (план, бизнес-план) деятельности унитарного предприятия, конкретизировать способы достижения целей деятельности, определяющие основу взаимодействия между  муниципалитетом и руководителем  унитарного предприятия (управляющим  муниципальным имуществом, находящимся  в хозяйственном ведении или  оперативном управлении). Невыполнение такой программы (плана, бизнес-плана) является основанием для привлечения  к ответственности руководителя;

установить порядок  отчетности руководителей унитарных  предприятий о ходе выполнения утвержденной программы (плана, бизнес-плана), который  предусматривает требования к форме, полноте отчета, порядку их рассмотрения и утверждения. Непредставление  отчетов влечет за собой те же последствия, что и непредставление программы (плана, бизнес-плана);

установить порядок  принятия управленческих решений при  невыполнении программы (плана, бизнес-плана) или недостижении поставленных целей  деятельности унитарного предприятия. При обосновании невозможности  достижения цели или невозможности  выполнения программы (плана, бизнес-плана) могут приниматься решения о  реорганизации, ликвидации унитарного предприятия, о приватизации муниципального имущества, об изменении программы (плана, бизнес-плана). В противном  случае отраслевыми органами муниципальной  власти должны применяться меры ответственности  к руководителям унитарных предприятий  и учреждений. Назначение руководителя должно производиться на конкурсной основе;

проводить аттестацию руководителей унитарных предприятий  с использованием современных методов  оценки качества менеджмента. При этом в состав аттестационных комиссий в  обязательном порядке включаются с  правом решающего голоса представители  общественных организаций домовладельцев, главных государственных жилищных инспекций террито-органов антимонопольного регулирования и защиты прав потребителей;

предусмотреть в  уставах муниципальных унитарных  предприятий обязанность, периодичность  и условия проведения финансово-экономического и (или) технического (технологического) аудита.

Существенное значение в реализации этой задачи должны играть органы управления ЖКХ субъектов  Федерации. Только последовательная и  целенаправленная работа по созданию сответствующих организационно-правовых и экономических условий позволит создать эффективную структуру  управления и коммунальной сферой национальной экономики.

В ходе реализации Программы  демонополизации были получены аналитические, и практические материалы которые  открыли новые перспективы по реформирова-правоотношений в жилищной и коммунальной сфере Российской Федерации.

1.4.Переход на новую  систему оплаты жилья и коммунальных  услуг.

Итогом организационных  преобразований явилась подготовка программ реформирования ЖКХ всеми  субъектами Российской Федерации (за исключением  Чечни) и завершение работ по подготовке муниципальных программ реформирования. Программы реформирования всех субъектов  Федерации я (в соответствии с  Концепцией реформирования) были определены сроком перехода на новую систему  оплаты жилья и коммунальных услуг -2003 г. (только Москва утвердила программу  реформирования до 2008 г.).[41]

В соответствии с  Концепцией реформирования ЖКХ для  исполнения субъектами Федерации и  муниципальными образованиями были введены федеральные стандарты  перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг, утверждаемые ежегодно по экономическим регионам России.