Проблемы стратегического развития местного самоуправления с позиций институциональной экономической теории

        Решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления обязательны для исполнения на территории муниципального образования и могут быть отменены органами или должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

       Самостоятельность жителей - это самостоятельное осуществление местного самоуправления посредством участия в муниципальных выборах и референдумах, а так же право на муниципальную службу. Практика осуществления местного самоуправления показывает, что с одновременным возрастанием избирательной активности граждан, которая подвергается стимулированию в период предвыборных компаний, собрания (сходы) граждан и народная правотворческая инициатива остаются не реализованными местными жителями. Правоприменительная деятельность осложнена таким фактором, как отсутствие правовой культуры, поскольку жители муниципальных образований не знают, что многие вопросы жизнеобеспечения муниципального образования могут быть решены на собрании (сходе). При этом местные жители вправе сами определить цели и сроки осуществления упомянутой формы непосредственной демократии, что тем не менее может нарушить закон, такой, например, как Закон Камчатской области “О местном самоуправлении в Камчатской области”, согласно которому собрание (сход) граждан созывается по мере необходимости, но не реже одного раза в год (ч. 2 ст. 15)12. Такое императивное требование нарушает основное условие осуществления местного самоуправления население - обеспечение населению самостоятельности… 
     Реальная самостоятельность местного самоуправления не ограничена инициативами органов местного самоуправления и в полной мере возможна только при условии свободной реализации права на местное самоуправление местными жителями. Призванное способствовать этому процессу отечественное законодательство наделяет граждан правом на осуществление местного самоуправления. Участие местных жителей в местном самоуправлении ограничено выборами и референдумом, то есть теми формами, которые наиболее приемлемы для муниципальных органов.

       Самостоятельность всех уровней власти прямо корреспондирует с ответственностью властных органов и должностных лиц. Ответственность муниципальной власти, как и ответственность государственной власти обладает некоей автономией. Ответственность властных органов и их должностных лиц перед населением не может быть отнесена ни к одному из существующих видов ответственности и наступает не обязательно в результате неправомерных действий. Например, ответственность муниципальных органов и должностных лиц может вытекать из утраты доверия жителей муниципального образования.

     Представляется, что “доверие” - термин не правового характера, а скорее нравственного. (Доверять — значит быть уверенным в добросовестности, искренности и т.д.) Содержанием такой ответственности является решение населения о расформировании органа местного самоуправления или об отзыве должностного лица местного самоуправления, утратившего доверие населения. В данном случае отзыв является санкцией, которая применима только в отношении властных структур на уровне местного самоуправления. 
 
   Представляется, что отзыв членов выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления есть одно из составляющих права граждан на участие в местном самоуправлении. Здесь уместно отметить, что ответственность граждан — местных жителей заключена в осознании их роли в местном самоуправлении. 
 
   Оценивая вышеизложенное, следует отметить, что фактические основания отзыва неравнозначны (нарушение Конституции и несвоевременный прием избирателей). Кроме того, большое сомнение вызывает степень компетентности местных жителей, поэтому мнения избирателя может оказаться недостаточно, и в ряде случаев возможно потребуется вмешательство профессионалов и даже судебное рассмотрение. 
 
   Вместе с тем, основанием для отзыва не могут быть обстоятельства, являющиеся предметом судебного разбирательства. 
 
   Отзыв в результате утраты доверия является непосредственной формой контроля, к которой также относятся: подотчетность выборных должностных лиц местного самоуправления населению и представительному органу, местный референдум, когда граждане высказываются “за” или “против” должностного лица местного самоуправления, какого-либо решения органов местного самоуправления и т.д.; выборы представительных органов и должностных лиц местного самоуправления. 
 
   В законах субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований несоразмерно больше внимания уделяется подотчетности представительного органа, а о формах и последствиях отчетов перед населением упоминается в общем, путем закрепления принципа подотчетности. 
 

       В субъектах Российской Федерации  наблюдается также различный  подход к определению круга вопросов, выносимых на референдум, установлению минимального числа граждан, по требованию которых может быть проведен референдум, определению результатов голосования. 
 
   Граждане посредством выборов устанавливают кандидатов, которым доверяют представлять их интересы в органах власти и кандидатов, которые доверия не оправдали (или которые подлежат отзыву). 
 
   Средством решения вопросов об ответственности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления является судебный контроль, который одновременно предстает средством защиты интересов местных сообществ путем признания недействительными актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления, учреждений, организаций, общественных объединений, нарушающих права местных сообществ. (Ст. 46, 49 ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.)13. 
 
   Применение судами мер административной ответственности за неисполнение решений, принятых на местных референдумах, собраниях (сходах) граждан, а так же решений органов и должностных лиц местного самоуправления, свидетельствует о роли судебной защиты в реализации прав граждан на местное самоуправление. 
 
   Существенные изменения в федеральном законодательстве, нацеленные на укрепление вертикали власти значительно дополнили систему ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, а так же органов государственной власти и их должностных лиц14. 
 
   Уставленные судебным решением нарушения прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда являются причиной досрочного прекращения полномочий представительного органа местного самоуправления (роспуск) и главы муниципального образования (отрешение от должности). 
 
   При этом органы государственной власти, в случае неустранения допущенных нарушений органами местного самоуправления, выносят письменное предупреждение таковым. Должностные лица органов государственной власти, в соответствии с принципом разделения властей, выносят письменное предупреждение должностным лицам местного самоуправления. 
 
   Решение о роспуске представительного органа местного самоуправления принимается в форме закона субъекта или федерального закона, которыми одновременно назначаются новые выборы. Должностные лица местного самоуправления отрешаются от должности Указом исполнительного органа государственной власти или Указом Президента Российской Федерации. При этом одновременно назначаются лица, временно исполняющие обязанности руководителей муниципального образования.

          Местные жители, чьи права и  законные интересы были нарушены  мерами государственного воздействия, вправе обжаловать в соответствующий суд роспуск представительного органа местного самоуправления и отрешение от должности главы муниципального образования.

          Таким образом, созданы реальные условия укрепления публичной власти, органы и должностные лица которой могут быть привлечены к ответственности и лишены своих полномочий. Ответственность в данном случае носит не абстрактный характер (например, по причине утраты связи с избирателями), а достаточно конкретную административную направленность. 
 
   Тот факт, что государство предпринимает меры по укреплению вертикали власти, начиная с муниципальной власти и власти на уровне субъекта Федерации, демонстрирует некоторые позитивные изменения в концептуальном понимании местного самоуправления, как эффективного политического института управления.

       Таким образом, местные жители и муниципальные  органы осуществляют власть самостоятельно в определенных законом пределах, с наличием характерных для публично-властных образований форм ответственности  и контроля.[4]

       Глава 3. Правовая основа местного самоуправления 

       3.1Системы нормативно-правовых  актов о местном самоуправлении

       Правовая  основа местного самоуправления представляет собой взаимосвязанную систему  нормативных правовых актов и  правовых норм, регулирующих вопросы  организации и деятельности местного самоуправления и его предназначения, как института, в общей системе управления.

       Система нормативных правовых актов и  норм о местном самоуправлении имеет  следующую внутреннюю структуру.

       Во-первых, нормативные правовые акты и правовые нормы подразделены на три группы.

       Первую  группу составляют нормативные правовые акты федерального значения. К ним  относятся: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, нормативные  правовые акты Президента Российской Федерации и 
Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты 
(например, постановления Государственной Думы Российской Федерации, имеющие нормативный характер, постановления Конституционного суда Российской 
Федерации и т. д.).

       Вторую  группу составляют нормативные правовые акты субъектов 
Российской Федерации. К ним относятся конституции, уставы, законы, а также нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации.

       Третью  группу составляют нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления. К ним относятся решения, принятые на местном референдуме, сходе граждан, решения представительных и исполнительных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления. Например, уставы муниципальных образований, положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, положения о структуре органов местного самоуправления, о порядке управления муниципальной собственностью являются нормативными правовыми актами, составляющими правовую основу местного самоуправления.

       Во-вторых, нормативные правовые акты подразделяются по юридической силе на законы и  подзаконные акты. Законы обладают высшей юридической силой по отношению  к подзаконным актам. Подзаконные  акты не должны вступать в противоречие с законами. Если подзаконный нормативный акт противоречит закону, то он не действует в части противоречащей закону и должен быть приведен в соответствие с законом.

       Законы  издаются Федеральным собранием  Российской Федерации, законодательными органами субъектов Российской Федерации.

       Главное место в системе законов занимает Конституция Российской 
Федерации, на основе которой принимаются федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, а также подзаконные акты всех уровней органов государственной власти и местного самоуправления.

       Это означает, что нормативные правовые и иные акты, принимаемые 
Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, иными федеральными органами должны соответствовать Конституции Российской 
Федерации и действующим Федеральным законам.

       Такое же соотношение закона и подзаконного акта должно соблюдаться и в субъектах  Российской Федерации.

       Кроме того, все законы и подзаконные  акты субъектов Российской 
Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, 
Федеральным законам, а также нормативным правовым актам, принимаемым 
Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. 
Безусловно, что при этом акты Президента и Правительства не входят в противоречие с Конституцией Российской Федерации и Федеральными Законами.

       Соблюдение  принципа соподчиненное™ нормативных  правовых актов, регулирующих отношения  в системе местного самоуправления является одним из главных условий, обеспечивающих нормальное управление процессом становления и развития института местного самоуправления. Нормативные акты о местном самоуправлении должны составлять единый согласованный механизм, слаженно действующий в масштабе всего государства.

       Согласно  статье 7 Федерального Закона «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, указанным Законом, другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

       Далее Закон устанавливает норму подчиненности  нормативных актов субъектов  Российской Федерации нормативным  актам Федерального уровня. Часть 
2 статьи 7 Закона гласит: «Законодательное регулирование субъектами 
Российской Федерации вопросов местного самоуправления осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Законом».

       В части 3 этой же статьи Закон вводит норму о согласованности остальных  законов, устанавливающих нормы  муниципального права с 
Конституцией Российской Федерации и базовым Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это означает, что все принимаемые нормативные акты не должны противоречить не только Конституции Российской Федерации, но и названному Федеральному закону. Следовательно, и Конституция РФ и названный федеральный закон являются фундаментом, на котором строится вся правотворческая деятельность всех органов государственной власти в области местного самоуправления.

       В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениям Конституции Российской Федерации, Федеральному Закону 
«Об общих принципах...» применяются положения Конституции Российской 
Федерации и указанного специального, базового федерального закона.

       Такой подход способствует созданию единого  правового поля в системе местного самоуправления.

       В-третьих, нормативные правовые акты подразделяются на специальные, полностью посвященные  регулированию всех или отдельных  отношений в системе местного самоуправления, и содержащие отдельные нормы, касающиеся местного самоуправления.