Проблемы стратегического развития местного самоуправления с позиций институциональной экономической теории

       Подобные  аномии, то есть нарушения нормативных  порядков повседневной жизни, прямо влияют на изменение ценностных, социальных и политических ориентаций населения, делая его социально-политическое поведение слабо мотивированным, понижая общую социальную стабильность.

       В этих условиях особое значение приобретает  работа местной власти с гражданско-городскими институтами, максимально приближенными к горизонту повседневной жизни (в муниципальных округах, микрорайонах, комитетах территориально-общественного самоуправления и т.д.). 

       Согласно  представлениям, заложенным в законодательные документы о местном самоуправлении, оно неразрывно связано с местным сообществом, которое и есть подлинный субъект самоуправления. Однако, и Конституция РФ, и Закон "Об основных принципах организации местного самоуправления" вопрос о природе и функциональной роли местных сообществ обходят молчанием.

       От  населения, понимаемого как статистическая совокупность людей проживающих  на данной территории, местное сообщество отличается наличием у каждого жителя и у всех жителей, вместе взятых, чувства принадлежности месту проживания своей жизни (городу, селу), сознания своего права и возможностей влиять на ход жизни в нем и ответственности за него. На ином языке это и называется гражданской идентичностью.

       Впрочем, в обычной речевой практике слово "население" словосочетания типа "жители нашего города" (и другие словосочетания со словами "мы", "наше") мало чем по смыслу отличаются от употребляемого с оглядкой на Европейскую хартию о местном самоуправлении, термина "местное сообщество".

       Поэтому, пользуясь этим термином, приходится учитывать:

• что местное сообщество, как наличная в данном муниципальном образовании социально-территориальная реальность, может обладать разной степенью социальной развитости;
• что одни гражданские институты в нем уже фактически реализованы и функционируют, а другие еще только должны быть сформированы;
• что местная власть (во всех своих видах) должна иметь политику развития местного сообщества и соответствующие ей программы формирования тех или иных гражданских институтов и регламент взаимодействия с ними; что развитие местного сообщества зависит от характера самоопределения муниципального образования в региональном, российско-страновом и наднациональном пространствах;
• и, наконец, что это развитие неотрывно от культурно-исторических традиций муниципального образования, глубины видения его исторических, культурных и гуманитарных перспектив.

       Глава 2. Институциональные основы органов  самоуправления 

       2.1 Местное самоуправление, как политико-правовой институт в системе управления обществом и государством 

       Местное самоуправление в международном  праве трактуется как право и  реальная способность органов управления местного уровня регламентировать и  управлять значительной частью государственных  дел, действуя в рамках закона, под  свою ответственность и в интересах местного населения. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти. 
 
   Европейская хартия местного самоуправления подчеркивает политическое значение данного института, в частности определяя, что право граждан участвовать в управлении государственными делами наиболее непосредственным образом может быть осуществлено на местном уровне. 
 
   Исходя из международных правовых источников, а также существующей во всем мире практики, местное самоуправление предстает составным элементом единой системы государственного управления. 
 
   В России институт местного самоуправления не приобрел должной правовой регламентации. Практика осуществления местного самоуправления показала, что размытость его политической роли в ряду других демократических институтов сводит к минимуму эффективность процесса демократизации российского общества.

       По-видимому, кроме законодательного закрепления  должных прав требуется еще и  наличие определенных условий для  формирования и развития института  местного самоуправления. Если социально-экономические  предпосылки для развития местного самоуправления в определенном смысле существовали и ранее, то необходимый уровень правовой культуры граждан явно отсутствовал. Сказался также значительный перерыв в эволюции института местного самоуправления, связанный с советским периодом развития российской государственности. 
 

       Таким образом, исторические традиции местного самоуправления, существовавшие на рубеже XIX и XX столетий, в значительной степени  были утрачены.

       Вместе  с тем, используя существующий уровень  правовой регламентации, научное наследие российских ученых и правоведов, представляется возможным определить необходимые критерии и признаки института местного самоуправления, которые позволят определить место и роль такового в управлении обществом и государством. 
 
   В соответствии с принципом народовластия, единственный источник власти — народ. В Конституции России определено, что народ РФ осуществляет свою власть непосредственно, а также через государственные и муниципальные органы. Исходя из данного тезиса, можно сделать вывод о публичной природе местного самоуправления, которая идентична природе государственной власти. Однако законодатель в тексте Основного Закона не упоминает местное самоуправление в качестве власти. 
 
        Конституционные основы местного самоуправления обозначают таковое, как “специфический уровень власти, разноаспектное социально-политическое явление, выступающее в качестве института гражданского общества и соответствующего набора прав граждан” (Ст. 12 Конституции РФ)

  Данное толкование специфики местного самоуправление в целом соответствует современной тенденции в противопоставлении гражданского общества и государства, согласно которой государство в определенной своей части входит в структуру гражданского общества. Примечательно, что словарь русского языка под редакцией Ожегова С.И. не относит местное самоуправление к институтам гражданского общества. К определению специфики местного самоуправления законодатель подошел с той позиции, которая, по-видимому, была необходима на определенном этапе развития российской государственности. Вместе с тем по данному вопросу проведены исследования, которые рассматривают специфику местного самоуправления по субъектному составу такового и характеру правоотношений между субъектом и объектом управления.

         Местное самоуправление представляет собой новую “публичность”, которая по сравнению с государством, имеет измененный характер связей субъектов и объектов управления. По сравнению с государством, местное самоуправление равноправный субъект управления, обладающий самостоятельностью в пределах полномочий. Только в отличие от государства местное самоуправление предполагает, что субъекты управления являются звеньями системы собственного, а не государственного управления. 
 
   Причиной распространенного мнения о том, что местное самоуправление — разновидность общественного самоуправления является также конституционное отграничение местного самоуправления от органов государственной власти. Общественное самоуправление абсолютно независимо от государственного управления. Тогда как местное самоуправление должно входить в единую систему управления страной, в противном случае оно перестает быть местным самоуправлением, а становится общественным самоуправлением.

       При анализе ст. 12 Конституции, определяющей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, возникает вопрос о месте местного самоуправления в системе управления государством. По-видимому, сказалось то наследие, которое осталось от административно-командной системы. Очевидно, организационная обособленность органов местного самоуправления выступала в качестве гарантии самостоятельности таковых в отношениях с органами государственной власти, отражая одновременно структурное разделение властей по вертикали.

       Вместе  с тем, определить местное самоуправление в качестве власти позволяет природа данного публично-правового явления, а так же источник этой власти. Первое выражается в прерогативах муниципальной власти на территории муниципальных образований, второе производно от власти народа. Потому муниципальная власть есть публичность в масштабе муниципального образования.

       При этом, несмотря на то, что государственная  власть — публичность в масштабе страны, местные дела не безразличны  государству и не случайно некоторые  государственные вопросы реализуются  на уровне местного самоуправления. Известна иная позиция относительно роли местного самоуправления, согласно которой, местное самоуправление нацелено на выполнение тех или иных административных полномочий, имеющих исключительно местное значение, без вмешательства в политику государства согласно доктрине “муниципальная власть — вне политики”. 
 

       Однако, накопленный опыт развития российской государственности позволяет предположить, что государство посредством  учреждения института местного самоуправления в очередной раз признает свою неспособность управлять обществом. На современном этапе все бремя забот о населении переложено на муниципальные органы и местный бюджет: социальная защита, здравоохранение, образование и т.п., что в свою очередь придает институту местного самоуправления особый социальный и политический вес.

       Исходя  из того, что Россия сегодня —  это федеративное государство, территория которого велика, некоторые регионы  значительно отдалены от центра, местное  самоуправления следует использовать в качестве гарантии демократического развития субъектов федерации.

         Построение единой вертикали  власти, в которую бы входило  местное самоуправление позволило  бы оптимизировать государственное управление. 
           Однако, будет ли при том обеспечена децентрализация государственного управления, которая рассматривается в настоящее время, как обязательное условие построения демократического государства? 
 
  Укрепление вертикали власти на современном этапе в значительной мере отлично от российского опыта прежних лет. На сегодняшний день основная проблема на всех уровнях власти, и в значительной степени на уровне местного самоуправления, состоит в соблюдении и исполнении законов. Власть в России не способна соблюдать и исполнять Закон, который ею же учрежден. Соответственно, главная задача власти на современном этапе состоит в том, чтобы не сохранять принципы централизованного управления обществом, когда нижестоящие органы подотчетны вышестоящим, как это было раньше в соответствии с принципом “демократического централизма”, а создать такие условия, которые бы позволяли местным органам управления самостоятельно осуществлять свою деятельность на всех уровнях, ответственность за последствия которой ложились бы на данную власть. Ключевое значение в этом процессе принадлежит принципу разделения властей. 
 
  Согласно концепции разделения властей Шарля Монтескье, необходимым условием соблюдения прав и свобод индивида является строгое разделение властей, при котором различные властные структуры могли бы взаимно сдерживать друг друга10. Представляется, что определение места местного самоуправления в системе единой исполнительной вертикали, согласно принципу разделения властей, ни в коей мере не посягает на централизацию государственного управления, поскольку властные органы на различных уровнях федеральной системы, в том числе и муниципальные, формируются независимо друг от друга. Кроме того, существует конституционный запрет на совмещение постов должностными лицами, осуществляющими властные полномочия — ст. 11, 97, 119 Основного Закона. 
 
  Если исходить из принципа народного суверенитета, а так же разделения властей по вертикали, то первым структурным уровнем власти в России предстает власть низовых коллективов и организаций, вторым — муниципальная власть, третьим — власть на уровне субъекта, четвертым — власть в масштабе страны.

       Практика осуществления местного самоуправления показала, что отсутствие должного внимания со стороны государства к институту муниципальной власти, в части политического значения последней, приводит к целому ряду негативных последствий. Тогда как повышенный интерес со стороны местных жителей к выборам в органы местного самоуправления в очередной раз доказывает социальное значение и политическую роль местного самоуправления.

       Качественный  состав органов местного самоуправления сказывается на степени участия местных жителей в осуществлении местного самоуправления, на уровне внимания со стороны глав местного самоуправления к насущным проблемам муниципальных образований, на уровне соблюдения федерального законодательства при осуществлении законотворчества. 
 
Из вышеизложенного следует:

       Конституция и федеральное законодательство, принятое в ее развитие, создали определенную правовую базу для осуществления местного самоуправления. Конституция учреждает единство и особенности природы публичной (государственной и муниципальной) власти. 
 
   Вместе с тем отсутствие четкой позиции законодателя, в части определения политической роли института местного самоуправления и его места в системе разделения властей, дезорганизует власть, образно говоря, “выбивает” целый слой публично-правовых отношений из целостной пирамиды власти.

       При условии понимания и признания  муниципальной власти, как таковой, возможна реальная децентрализация, реальное разделение властей и, соответственно, реальное соблюдение прав и свобод человека. 
 
        Власть только тогда является властью, когда она самостоятельна в осуществлении своих полномочий.

       Самостоятельность местного самоуправления, как власти, в системе разделения властей, это:

        финансовая самостоятельность, наличие местного бюджета;  
самостоятельность органов местного самоуправления (в том числе самостоятельность в отношении с государственными органами, которая производна от порядка формирования органов местного самоуправления посредством местных выборов и самостоятельное осуществление полномочий);  
        самостоятельность населения в реализации права на местное самоуправление;  
         самостоятельная ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.  
        Финансовая самостоятельность гарантирована муниципальной собственностью, местными налогами, сборами, муниципальным бюджетом. Организационная самостоятельность органов местного самоуправления, по-видимому, не исчерпывается конституционной формулой их организационного обособления от государственных органов. Федеральное законодательство содержит прямой запрет на образование органов местного самоуправления и назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами11. Одновременно, организационная самостоятельность муниципальных органов определена возможностями местных жителей муниципального образования по формированию данных органов посредством участия в муниципальных выборах. Статья 131 Конституция закрепляет, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.