Проблемы реформирования естественных монополий в России

     В силу своего огромного значения для экономики в целом постоянное внимание привлекают три главные естественные монополии - «Газпром», РАО «ЕЭС России» и МПС. Кроме того, имеется еще ряд национальных монополий, близких им по типу, таких как «Транснефть», министерство атомной энергетики, «Сбербанк», а также локальные монополии типа водоканалов, аэропортов и т. п., но они вызывают интерес не столь часто. Три вышеуказанные монополии составляют важную часть государственного сектора, и всей российской экономики. Хотя формально «Газпром» - акционерное общество, в котором доля государства всего 38%, реально он является неотъемлемой частью госсектора. О роли этих организаций в экономике свидетельствуют данные таблицы 1.

     Занимая всего 4% рабочих и служащих, эти три монополии дают 13,5% ВВП, 20,6% инвестиций, 16,2% прибыли, 18,6% налоговых доходов консолидированного бюджета РФ. Особенно велика роль «Газпрома» вследствие его экспортного потенциала: добавленной стоимости он дает больше, чем РАО «ЕЭС» и МПС вместе взятые, занимая всего 300 тыс. работников, а прибыли и налогов - вдвое больше, чем они. Очевидно, это следствие извлечения значительной природной ренты, которая здесь еще недооценена из-за заниженных внутренних цен на газ. При повышении этих цен в три раза валовая добавленная стоимость «Газпрома» составляла бы в 2000 году примерно один триллион рублей, т. е. вдвое выше отчетного показателя, а прибыль - около 300-350 млрд. руб., в том числе рента - около 70%. В настоящее время часть ренты перераспределяется через заниженные цены в другие отрасли, прежде всего в электроэнергетику, позволяя поддерживать заниженные тарифы на энергию и тепло, а также населению через удешевленные коммунальные услуги. При этом удерживается низкая заработная плата бюджетников и пенсии, усиливая дифференциацию населения по денежным доходам. Роль «Газпрома» в современной российской экономике, таким образом, уникальна, особенно в искажении относительных цен, подающих неверные сигналы агентам рынка. 

     Таблица 1: Крупнейшие естественные монополии в России и их влияние на национальную экономику. 

     Учитывая огромную роль естественных монополий в экономике и госсекторе, представляется вполне оправданным рассмотрение и утверждение их инвестиционных программ в парламенте совместно с федеральным бюджетом, а текущих издержек - в правительстве, с выдачей соответствующих директив представителям государства в этих компаниях.

      3. ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИОАНИЯ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ

     Сферы деятельности субъектов естественных монополий

     Сами по себе сферы естественных монополий являются достаточно подвижными. Это означает, что по основным характеристикам естественной монополией можно назвать многие отрасли экономики. Но формально эти сферы определяются только на уровне закона. 

     3.1 Железнодорожные перевозки

     В сфере железнодорожного транспорта полностью отсутствует внутриотраслевая конкуренция, что обусловлено особой организационной структурой. Параллельные железнодорожные линии контролируются одной и той же железной дорогой. Грузовые и пассажирские перевозки дальнего следования, как правило, выполняет один и тот же оператор.

     Железнодорожный транспорт составляет основу транспортной системы Российской Федерации, он осуществляет около 85% грузооборота и около 40% пассажирооборота всех видов транспорта (без учета трубопроводного).

     Современные проблемы: существенный износ основных производственных фондов и убыточность пассажирских перевозок в дальнем и пригородном сообщениях.

     В 2001 г. была создана специальная Комиссия Правительства РФ по вопросам тарифного регулирования на федеральном железнодорожном транспорте, которая определяла основные принципы унификации железнодорожных тарифов и формировала единую политику Правительства РФ в этой области регулирования. В настоящее время ее планируется упразднить.

     Железнодорожные перевозки состоят из большого количества разных услуг, которые подлежат самостоятельному регулированию (плата за перевозки пассажиров в дальнем следовании, сборы и платы за дополнительные работы (услуги), связанные с перевозкой грузов, и пр.). Чем больше монопольный сектор на железных дорогах, тем труднее контролировать его затраты и исчислять обоснованные тарифы. Поскольку вряд ли кто-нибудь может оценить реальность издержек всех железных дорог, установление обоснованных тарифов - проблема трудноразрешимая. А без этого невозможны экономически стимулы к сокращению затрат. Поэтому в центре споров относительно путей реформирования МПС стоит вопрос - чем занят субъект монополии? От ответа на него зависит, что оставлять в ведении монополиста и регулировать решениями антимонопольного ведомства, а что отпустить в рынок. Руководители Министерства путей сообщения считают, что субъект естественной монополии везет единицу груза - контейнер, тонну, мешок. Следовательно, к монопольному сектору следует отнести практически всю инфраструктуру - путь и путевое хозяйство, системы и устройства электроснабжения, сигнализации и связи, станции, пункты технического обслуживания подвижного состава, локомотивное хозяйство, информационные и диспетчерские системы, но главное - основной парк железнодорожных вагонов.

     Их оппоненты из правительственной Комиссии по реформированию естественных монополий полагают, что железная дорога как субъект естественной монополии должна предоставлять услугу по перемещению подвижного состава (транспортировке), а на рынке должны конкурировать перевозчики, владеющие вагонным парком. Их дело - работать с грузовладельцами, предоставлять им вагоны, платформы, контейнеры, доставлять груз "от двери к двери" и при этом нести ответственность за свою работу по гражданскому праву. Эти эксперты считают целесообразным вывести из МПС предприятия, не относящиеся непосредственно к транспортировке (вагоностроительные, вагоноремонтные и др.), поставить их в условия конкуренции. Интересно, что те и другие не спорят по поводу специализированных вагонов и цистерн - ими уже владеют нефтяные компании, угольные разрезы или специализированные перевозчики. Нет споров и по поводу пассажирских перевозок - все признают, что могут существовать независимые пассажирские компании, владеющие своими фирменными поездами и конкурирующие за пассажиров. Подняв тарифы на первый класс и люкс можно решить проблему убыточности пассажирских перевозок. Есть согласие и по поводу пригородных поездов - ими должны заниматься отдельные региональные компании со своим подвижным составом, дотируемые из региональных бюджетов.

     В январе 1998 г. правительство одобрило "Концепцию структурной реформы федерального железнодорожного транспорта", которая определила неспешные преобразования, страхующие от возможных негативных последствий реформы. Железные дороги остаются государственными, их объединяет МПС, за которым сохраняются функции государственного управления и хозяйствования. Предполагается, что реформа будет проходить в три этапа. При этом на каждом из них должны сохраняться неизменными элементы системы, не затрагиваемые "этапными" преобразованиями, чтобы в ходе реформы можно было обеспечить управляемость отрасли, безопасность и бесперебойность перевозок.

     Первый этап (два-три года) - создание грузовых и пассажирских компаний. Реально это означает, что в системе МПС будут заложены основы внутренней конкуренции на локальных участках, где есть два или более равнозначных хода, например "Стрела" и ЭР-200 на линии Москва - Санкт-Петербург.

     Второй этап (четыре-пять лет) - отработка взаимоотношений между созданными компаниями, МПС и пользователями услуг.

     Третий этап (временные рамки не определены) - разделение инфраструктуры на ремонтный и эксплуатационный сегменты, рассмотрение возможности акционирования и приватизации грузовых и пассажирских компаний.

     Концепция не отвечает на вопрос, как собираются реформировать МПС, а лишь информирует о том, какие решения нужно принять на каждом этапе. В ней предполагается еще только оценить целесообразность создания Центральной железнодорожной компании по организации хозяйственной деятельности железных дорог, затем - целесообразность создания компаний, имеющих свой парк вагонов, в дальнейшем - целесообразность приватизации отдельных предприятий и т.д. Получается - от того, кто конкретно возглавит реформу, зависит, какой она будет на деле. Тем не менее из высказываний руководителей МПС видно, что по крайней мере в ближайшие годы за ним намерены сохранить функции как органа государственного управления, так и хозяйствующего субъекта. В МПС остаются 27 заводов, которые имеют общеотраслевое значение и являются монополистами в сфере своей деятельности, а также строительные организации, специализирующиеся на развитии, реконструкции и капитальном ремонте железнодорожного полотна, мостов, тоннелей, контактной сети, тяговых подстанций, систем связи, зданий и сооружений локомотивного, вагонного, грузового хозяйства. Из системы МПС выводятся лишь непрофильные и вспомогательные производства, которые затем будут акционироваться. Признана необходимость создать условия для демонополизации отдельных сфер деятельности железнодорожного транспорта и развития конкуренции, доступности инфраструктуры железных дорог для пользователей различных форм собственности. Руководители МПС полагают, что приватизировать можно только малодеятельные участки, непрофильные предприятия, однако министерство должно сохранить рычаги воздействия на них, чтобы не подорвать его основное производство. Малодеятельные и неперспективные линии решено передавать в пользование или продавать заинтересованным административным образованиям (предприятиям) либо закрывать по согласованию с региональными властями. Будут стимулироваться создание независимых операторов, имеющих собственный подвижной состав и доступ к инфраструктуре, а также переход на самостоятельный баланс подразделений, выполняющих пассажирские и пригородные перевозки. Что касается социальной сферы, то предлагается отпустить "на волю" предприятия и подразделения сельского хозяйства, торговли и общественного питания (кроме закрытой сети с базовыми предприятиями). Большая часть жилья (на обжитых территориях) будет передана в муниципальную собственность. МПС обещает обеспечить прозрачность финансовых потоков, для чего все компании в министерстве переведут на собственный баланс и отчетность с разделением по видам деятельности. В монопольном секторе останется государственное регулирование тарифов (без учета затрат на содержание вагонного парка), в конкурентном намечается их поэтапная либерализация по мере развития рынка транспортных услуг.   

     Сохранится перекрестное субсидирование пассажирских перевозок за счет грузовых - к грузовому тарифу будет введена специальная надбавка, так называемый пассажирский сбор. Убытки от перевозок пассажиров в пригородном сообщении предполагается компенсировать за счет местных бюджетов.

     Итак, мы рассмотрели концепцию реформирования МПС теперь давайте рассмотрим постановление Правительства РФ о реформировании этой естественной монополии.  

     Постановление Правительства РФ "О Программе структурной реформы на железнодорожном транспорте"

     В целях повышения устойчивости работы железнодорожного транспорта, безопасности и качества оказываемых услуг, формирования единой, эффективной транспортной системы страны, снижения совокупных народно - хозяйственных затрат на перевозки грузов железнодорожным транспортом и удовлетворения растущего спроса на услуги, оказываемые на железнодорожном транспорте. Правительство Российской Федерации постановляет:                                                                                          

     1. Утвердить прилагаемую Программу структурной реформы на железнодорожном транспорте.

     2. Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации совместно с Министерством путей сообщения Российской Федерации, Министерством Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти в месячный срок разработать и представить в установленном порядке в Правительство Российской Федерации проект положения о Комиссии Правительства Российской Федерации по структурной реформе железнодорожного транспорта, предложения по ее составу, предусмотрев возложение на эту Комиссию функций по координации и контролю реализации структурной реформы на железнодорожном транспорте.

     3. Установить, что реформирование железнодорожного транспорта проводится в три этапа:

     1) 2001-2002 годы;

     2) 2003-2005 годы;

     3) 2006-2010 годы.

     Первый этап реформирования железнодорожного транспорта включает в себя:

     - реструктуризацию кредиторской задолженности предприятий федерального железнодорожного транспорта по платежам в бюджеты всех уровней, иным обязательным платежам и договорным обязательствам;