Реформирование естественных монополии

    Задачи  реформирования естественных монополий

    Во второй половине XX в. стали появляться научные  работы, ставящие под сомнение обоснованность введения естественных монополий и  их общественную полезность. По мере развития капиталистического общества стали  очевидны слабые стороны «монополистической»  концепции развития инфраструктурных отраслей:

    1) Аллокативная неэффективность, заключающаяся в завышении цены и занижении объемов производства конечной продукции в силу стремления монополии увеличить свою прибыль.

    2) Х-неэффективность,  заключающаяся в раздувании издержек  и неоптимальном использовании  ресурсов, имеющихся в наличии.

    Так, ОАО  «Газпром» может позволить себе даже в условиях мирового финансового  кризиса увеличить среднюю зарплату сотрудников до 68 тыс. руб. в месяц, что более чем в 4 раза больше средней  зарплаты по России11) Выступление Председателя правления ОАО «Газпром» от 19.12.2008), не считая дополнительных премий, проведения корпоративных мероприятий и  т. д. С точки зрения компании это, безусловно, положительный момент, но с точки зрения общества и государства, предоставляющих отдельной компании право осуществления монопольной деятельности - это значительное завышение затрат, отражающееся на себестоимости конечной продукции.

    3) Слабое  использование достижений научно-технического  прогресса, медленное обновление  существующих мощностей, снижение  качества продукции свойственно  любой монополии, что объясняется  отсутствием выбора у покупателей  продукции. Показательным примером  в данном вопросе является  «Почта России», которая стала  активно расширять спектр своих  услуг и их качество только  после прихода на рынок западных  компаний (службы доставки DHL и других).

    4) Бюрократизация, налаживание неформальных отношений  с органами власти, высокий уровень  коррупции.

    Наиболее  ярые критики называют естественные монополии «узаконенной коррупцией»  и для этого есть свои основания. Так как естественные монополии  регулируются со стороны государства, то происходит тесное переплетение этих структур с государственными органами, что приводит к развитию бюрократизации и взяточничества.

    Кроме того, государственным органам невыгодно  доводить до СМИ выявленные нарушения  со стороны монополии, так как  это приведет к общественной критике  не только монополии, но и регулирующего  органа.

    Нередки примеры прямого назначения во главе  естественных монополий выходцев из государственных структур (в России так происходит фактически со всеми  естественными монополиями).

    5) Негативное  влияние на развитие конкуренции  внутри других отраслей экономики.

    Как уже  упоминалось, естественными монополиями  чаще всего становятся отрасли, связанные  с инфраструктурой, а потому оказывающие  влияние на большинство остальных  отраслей в экономике. Таким образом, компании, поддерживающие неформальные отношения с естественными монополиями, а также структуры, аффилированные с ними, имеют возможность использования нечестных приемов при ведении конкурентной борьбы.

    6) Прочие  издержки общества от отсутствия  конкуренции и вмешательства  государства в деятельность естественных  монополий.

    Наличие нерыночных механизмов осуществления  деятельности в инфраструктурных отраслях в силу их высокой значимости неизбежно  приводит к появлению существенных перегибов и перекосов во всей экономике.

    Это может  проявляться в использовании  различных «серых» схем (например, «толлинг», применявшийся компаниями братьев Черных в 1995-2000 гг.), отсутствии у предприятий стимулов к экономии и утрате ими конкурентоспособности на мировой арене, снижении инвестиционной привлекательности экономики государства и др.

    Таким образом, «естественность» монополий  в инфраструктурных отраслях не является очевидным фактом. Издержки общества от существования единственного  производителя в этих отраслях значительны  и, как показывает опыт, зачастую перекрывают  все преимущества такой системы. В то же время методы прямого регулирования  естественных монополий (установление тарифов, регулирование максимальной нормы прибыли, ограничения на участие  в уставном капитале других компаний и др.) решают эти проблемы лишь мы отчасти, так как не воздействуют на главную причину их появления - отсутствие стимулов к повышению  эффективности функционирования.

    Поэтому приоритетными задачами государственной  политики в области реформирования естественных монополий являются:

    -создание  необходимых условий для обеспечения  организационной и финансовой  прозрачности деятельности естественных  монополий;

    -стимулирование  процессов развития новых технологий  в деятельности монополий;

    -повышение  инвестиционной привлекательности  естественных монополий;

    -учет  и разделение интересов государства  и частных субъектов;

    -развитие  конкурентного рынка;

    -появление  новых, независимых компаний;

    -принятие  мер по решению проблем неплатежей  поставки продукции и оказание  услуг монополиями;

    -обновление  основных фондов и повышение  эффективности производства. 

    В России монополизированным признается рынок  с долей на нем одного хозяйствующего субъекта или связанной экономическими и/или организационными отношениями  группы хозяйствующих субъектов 65% и более. В интервале между 35% и 65% использование доминирующего  положения должно доказать Министерство по антимонопольной политике и поддержке  предпринимательства РФ (МАП РФ). Доля менее 35% как признак монополизации  рынка не рассматривается. 

    Создание  конкурентной среды

    В России в рамках единой корпорации часто  объединяется как производство естественно-монопольных  благ, так и производство таких  благ, которые эффективней изготовлять  в конкурентных условиях. Это объединение  носит, как правило, характер вертикальной интеграции. В результате образуется монополист-гигант, представляющий целую  сферу национальной экономики. Суть интенсивно обсуждаемых в нашей  стране реформ такова: предлагается развить  конкуренцию в тех видах деятельности естественных монополий, где она  может быть достигнута. Целесообразно  вычленить основные формы конкуренции  и классифицировать их.

    а) Конкуренция  между различными инфраструктурами. Она подразумевает, что фирмы, предоставляющие  услуги (часто это распределительные  компании), могут воспользоваться  для этого различными инфраструктурами. Или, другими словами, потребители  услуг могут сами решить, через  какую инфраструктуру они будут  получать услуги. В области электроэнергетики  конкуренция между инфраструктурами порождает стимулы к строительству  и более эффективному управлению сетями. Так как строительство  параллельных сетей сопряжено с  высокими издержками и во многих случаях  характеризуется огромными невозвратимыми инвестициями, то этот вид конкуренции  в электроэнергетике находил  и находит редкое применение.

    б) Конкуренция  «на одной инфраструктуре». В  настоящее время она играет первостепенную роль в энергетической и газовой  отраслях. Если альтернативная инфраструктура продолжает оставаться недоступной, то открытие единственной имеющейся сети для свободного (открытого) доступа  заинтересованных сторон может позволить  нескольким поставщикам одновременно поставлять схожую услугу. Если с технической  точки зрения это возможно, то будет  работать конкуренция «на одной  инфраструктуре». При этом необходимо обеспечить справедливый доступ к сети, предотвратить дискриминирующее других участников поведение фирмы, владеющей  сетью (назначение завышенных тарифов, доступ на несправедливых условиях). При  данной форме конкуренции первостепенную роль играет регулирование условий  доступа.

    Концепция доступа третьей стороны (ДТС) характеризует  общее направление трансформации  газового сектора. ДТС описывает  режим, при котором на владельцев транспортных активов накладывается  обязательство перевозить по запросу  третьей стороны газ, владельцем которого они сами не являются. Третья сторона должна уплатить тариф - плату  за услуги газопровода. Роль владельцев транспортных активов кардинально  меняется - они превращаются в чисто  транспортную компанию.

    Транспортные  активы, к которым может быть открыт доступ - те мощности, которые необходимы третьей стороне для осуществления  поставки газа потребителю. Услуги, сопутствующие  транспортировке газа: услуги по балансировке давления, замеру и т.д. Эти услуги газопровод предоставляет раздельно.

    Разделение  существует на двух уровнях: при внедрении  режима ДТС к газопроводным компаниям  обычно предъявляются требования разделить  транспортные функции и функции  торговца. Это главное и базовое  разделение. Когда оно осуществлено можно ставить вопрос о втором разделении услуг, связанных непосредственно с транспортировкой (хранение и регулирование нагрузки и пр.) Например, законодательство США требует от газопроводов «разделения» входящих в услугу транспортировки компонентов; в Новой Зеландии физического разграничения не происходит, но законодательство требует раздельного ведения счетов.

    Публикуемая информация тарифов разнится от страны к стране. В США, Канаде и Великобритании информация о тарифах и принципах  их расчета публикуется. В Новой  Зеландии никакие общие тарифы не публикуются; уровень тарифов определяется в процессе переговоров, но после  переговоров тарифы и другие условия  контакта публикуются. В Австралии  условия доступа к газопроводу  определяются в ходе коммерческих переговоров. Принципы установления расценок и технические  принципы подключения свободно предоставляются  потенциальным отправителям, но условия  контракта публикации не подлежат.

    Электроэнергетические и газовые компании часто имеют  вертикальную интегрированную структуру. Введение режима свободного доступа  не требует обязательного «раздела»  собственности по вертикали. Однако подобное разделение делает многие взаимосвязи  гораздо более прозрачными и  тем самым улучшает перспективы эффективного внедрения конкуренции. Поэтому вопрос структурных преобразований всегда находится в центре реформы.

    в) Конкуренция  «за» рынок (франшизная конкуренция). Если первые два вида конкуренции не могут быть реализованы, то конкурентное начало может быть внесено посредством периодически повторяющихся тендеров за право предоставления монопольной услуги в течение определенного периода времени (эта модель часто применяется в отношении железных дорог). Вся конкуренция сосредоточена в одном моменте - моменте тендера. Условия тендера подразумевают, что компания, выигравшая его, остается под определенным контролем. Тот факт, что по истечении срока концессии будет организован новый тендер, дает компании-победительнице стимул повышать эффективность и создавать себе хорошую репутацию. Результатом этой формы конкуренции часто становятся частно-государственные партнерства. Государство не выступает более в качестве поставщика услуги, оно поручает это на определенных условиях частной компании.

    В качестве примера можно привести систему, получившую развитие в Мексике. Концессии (разрешения) на ведение бизнеса  распределения газа выдаются на 12-летний срок победителям двухступенчатого тендера. Тендер организуется регулирующими  властями, когда они приходят к  заключению о необходимости реализации нового проекта в бизнесе распределения  или когда они получают предложения  заинтересованных сторон. Потенциальные  участники должны отвечать определенным критериям (по безопасности и качеству обслуживания, техническим параметрам и т.д.). Тендер состоит из двух оценочных  процедур: технической и экономической. Техническая оценка проводится в  формах «удовлетворительно» или  «неудовлетворительно», классификации  и ранжирования заявок не происходит. Основным параметром при экономической  оценке является тариф за обслуживание. Он определяется как максимальный средний  доход за единицу услуги, который  компания может получить в первые пять лет своей деятельности. Величина этого среднего дохода будет затем  использована в качестве базового параметра  при введении регулирования методом  ценовых лимитов. Все заявки с 10%-ым отклонением от самого низкого тарифа объявляются равнозначными, а победителем  становится фирма с максимальной зоной обслуживания. Зона обслуживания определяется как ожидаемое число  клиентов, которые по оценкам компании окажутся подключенными к системе  обслуживания в первые пять лет ее деятельности.

    г) Ярдстик конкуренция (самая слабая, по сути прямой конкуренции не влечет). Элемент соревновательности привносится через сравнение данной компании и результатов ее работы с другими компаниями, действующими в сходных условиях. В ситуации, когда рынок характеризуется присутствием нескольких региональных компаний, регулирующие органы могут сравнивать показатели их функционирования и использовать эти данные при формировании своей политики. Например, в Англии водоснабжение и отчасти электроэнергетика были приватизированы не как национальные, а как региональные монополии, что предоставляло необходимую базу для развития данного вида конкуренции.

    В каждом конкретном случае вопрос о наиболее подходящей форме конкуренции должен рассматриваться индивидуально, принимая во внимание технологические характеристики отрасли, необходимость соблюдения общественных интересов, доступные  методы регулирования и пр. 

    Контроль  над правами собственности

    Вертикально-интегрированная  естественная монополия - это форма  организации естественной монополии  как комплекса предприятий, включающего  производственную цепочку отрасли, состоящую из предприятия естественной монополии, предприятий рынка ресурсов естественной монополии и/или предприятий  рынка продуктов естественной монополии.