Переходная экономика

Необоснованная «недоприватизация» оказывается выгодной государственному чиновничеству. Представители государства часто голосуют в интересах наиболее крупных акционеров, естественно, не безвозмездно. Такая весьма распространенная комбинация политики и бизнеса наносит вред государству и может быть пресечена только последовательным завершением приватизации везде, где это возможно. До сих пор не найден и выход из двойственного и чреватого коррупцией положения представителей государства в крупных компаниях: голосуя в интересах государства за направление значительной части прибыли в инвестиции и развитие, они выступают против интересов большинства акционеров, приоритет которых состоит прежде всего в росте доходов на капитал.

24.6. Приватизация в России

В России, как и во всех других бывших социалистических странах, приватизация занимает заметное место, имеет некоторые особенности, свойственные в той или иной мере всем этим странам. Во-первых, это историческая беспрецедентность данного процесса, совершаемого при переходе от плановой экономики к рыночной. Именно это обстоятельство порождает его основные специфические черты. Во-вторых, приватизация во многом предшествует созданию достаточно развитой рыночной инфраструктуры, что снижает ее эффективность, увеличивает издержки преобразований. В-третьих, масштабность, массовый характер приватизации, вызванный, с одной стороны, высоким удельным весом государственной собственности в странах плановой экономики, а с другой, — стремлением ускорить процесс преобразования экономической структуры общества. В-четвертых, — в связи с этим, — высокие темпы процесса приватизации, объясняемые, в частности, и особенно в России, стремлением придать процессу преобразований в этой области необратимый характер. В-пятых, высокий удельный вес неэквивалентных форм (безвозмездная передача, оплата не в полной мере и т.п.) приватизации, обусловленный отсутствием на начальных этапах накопленных на это средств в частных руках. В-шестых, существование, в частности в России, особого (ваучерного) этапа приватизации, связанного с двумя причинами: обеспечить известную «справедливость» при приватизации государственного (общенародного) имущества; обеспечить определенную концентрацию ресурсов (ваучеров) в соответствующих чековых инвестиционных фондах.

Ряд негативных черт российской приватизации был обусловлен отсутствием опыта, избранным форсированным курсом в ее проведении, а также особенностями социальной структуры, сложившейся в России в условиях плановой системы. Российская приватизация проводилась во многом без должного представления о перспективах приватизируемых предприятий. Не оговаривались предварительные условия о характере будущей деятельности, осуществлении определенных инвестиций, повышении эффективности производства и т.п. В итоге на приватизированных объектах часто прекращалось производство, они переоборудовались под торговые помещения, офисы, использовались в спекулятивных целях.

Нужно отметить и такую черту, как непоследовательность в проведении процесса приватизации, развитии частного сектора. Так, вновь возникающие кооперативы облагаются высоким налогом, не позволяющим фактически им функционировать. Создаваемые фермерские хозяйства не только не получают необходимой материальной и моральной поддержки, но испытывают политику «вытеснения». Высокими налогами облагаются частные предприятия. Сама по себе подобная непоследовательность лишь проявление отмеченных выше противоречий переходной экономики, борьбы нового и старого в этой сфере.

В России приватизация проводилась двумя способами: мелких предприятий — продажей на аукционах (конкурсах); крупных — преобразованием в акционерные общества.

Российский ваучер был неименным, и на нем стоял денежный номинал, рассчитанный по балансовой стоимости совокупных государственных производственных фондов на 1 июля 1992 г. Это позволило без особых трудностей в короткие сроки консолидировать крупные пакеты ваучеров и производить масштабные ваучерные вложения на аукционах по продаже акций приватизированных предприятий.

В первичном размещении акций большинства компаний принимали участие следующие группы инвестеров: работники и менеджмент компаний (трудовые коллективы), крупные институциональные инвесторы (банки, инвестиционные фонды и компании, компании-смежники), мелкие инвесторы (граждане и их объединения).

Трудовые коллективы на ваучерном этапе получили беспрецедентные по мировым мерам льготы, что объяснялось стремлением властей провести первичное закрепление прав собственности достаточно быстрыми темпами и без крупных социальных конфликтов. В этом случае предлагались три варианта. По первому варианту трудовой коллектив получал безвозмездно 25% привилегированных акций (от уставного капитала) и мог приобрести на льготных условиях 10% обычных акций. По второму — трудовой коллектив приобретал обычные акции — до 51% уставного капитала. По третьему — для группы работников, обязующихся в течение года нормализовать деятельность предприятия, резервировалось 20% обычных акций и еще 20% акций мог приобрести трудовой коллектив. Поэтому по итогам ваучерного этапа контроль над 75% приватизированных компаний осуществляли внутренние акционеры, и таким образом был создан резерв для неизбежного дальнейшего перераспределения капитала. В большинстве своем акционирование прошло по второму варианту. Пакеты трудовых коллективов быстро размывались, и уже через год после завершения ваучерной приватизации доля внутренних акционеров в капитале компаний существенно снизилась, а внешних — увеличилась почти вдвое. По мнению шведского экономиста А. Ослунда, в трех вариантах приватизации ярко проявились социальные противоречия этого периода преобразований. Так, первый вариант отражал правительственную позицию; второй — требования трудовых коллективов; третий представлял компромисс с директорским корпусом.

Крупные институциональные инвесторы проявляли интерес в основном к предприятиям топливно-энергетического комплекса, экспортным предприятиям (черная и цветная металлургия), торговым компаниям. Большинство же приватизированных компаний, особенно в обрабатывающих отраслях, стратегического инвестора не получили. Банки, надеясь на крупные спекулятивные доходы, приобрели за ваучеры множество пакетов акций компаний, оказавшихся совершенно неконкурентоспособными и требовавших огромных инвестиций для рыночной реструктуризации. Однако на ваучерном этапе и некоторое время после него у коммерческих банков не было осмысленной инвестиционной стратегии, если не считать расхожего тезиса о необходимости диверсификации портфелей.

Результаты ваучерного этапа оказались более скромными, чем ожидалось. Однако главное все же было достигнуто: в России началось формирование институциональных основ рыночной экономики и наметились вполне определенные тенденции изменения социальной структуры на базе формирования частного сектора. К началу 1995 г. корпоративный сектор экономики насчитывал более 25 тыс. акционерных обществ (40 млн. акционеров), причем не менее 10% их акций, принадлежали иностранным инвесторам. Уже в середине 1995 г. количество приватизированных предприятий превысило количество неприватизированных, составив соответственно 50,5 и 49,5% их общего числа. В 1995 г. весь негосударственный сектор экономики произвел 70% ВВП России.

Ваучерную приватизацию, по замыслу, должен был сменить так называемый денежный этап, на котором акции приватизированных предприятий продавались бы стандартными методами, за «живые» деньги. Должен был заработать и фондовый рынок. Формально этап денежной приватизации начался с 1995 г. и имел две основные цели: во-первых, пополнение государственного бюджета, во-вторых, инвестиционная поддержка приватизированных компаний. На денежном этапе продажа акций уже не могла быть массовой и единовременной. Пакеты должны были выставляться на денежные аукционы постепенно и равномерно, обеспечивая бесперебойные денежные поступления в бюджет и инвестиции в развитие компаний. Намеченная схема не смогла эффективно заработать, по крайней мере, по трем причинам.

Во-первых, на заключительном этапе ваучерной приватизации в целях оживления затухавшего спроса были выставлены на торги и проданы пакеты акций наиболее привлекательных для инвесторов компаний. Во-вторых, у потенциальных инвесторов именно в это время появилась серьезная альтернатива для денежных вложений— рынок государственных ценных бумаг. В-третьих, из-за крайне низких темпов денежной приватизации на передний план выдвинулась задача поступлений в бюджет, оттеснив инвестиционную целевую составляющую.

В 1995—1996 гг. не была достигнута главная, фискальная, цель приватизации — недовыполнение заданий по поступлениям в бюджет было огромным. Переломить на некоторое время негативную тенденцию удалось с помощью новой для России (и нетипичной в мировой практике) схемы так называемых залоговых аукционов (осень — зима 1995 г.). В соответствии с этой схемой правительство (госбюджет) получает от коммерческих банков кредит под залог федеральных пакетов акций наиболее привлекательных компаний. По акциям, предназначенным в залог, проведены тендеры, победителями которых были признаны банки, предложившие более крупные кредиты. Банки, выигравшие на залоговом аукционе, получили право управлять залоговыми пакетами в течение всего времени залога. По истечении этого времени (намеченный срок — 1 сентября 1996 г.) в случае невозврата кредитов (а иначе и не могло быть при катастрофическом состоянии госбюджета) залогодержатель получал право продать залоговые пакеты и погасить за счет выручки предоставленные правительству кредиты. С определенными оговорками залоговые схемы можно назвать специфическим методом приватизации — практически все залогодержатели предпочли не продавать свои пакеты. На залоговые аукционы были выставлены акции 12 компаний. Бюджет в общем итоге получил от залоговых аукционов около 1 млрд. долл.

Проведение аукционов сопровождалось множеством конфликтов между участвовавшими банками (их инвестиционными компаниями), а после завершения аукционов возникли конфликты также между банками-залогодержателями и менеджментом компаний. Менеджмент стремился сохранить контроль, не допуская представителей банков в корпоративные органы управления, препятствуя открытию всей финансовой информации и тормозя тем самым начало реструктуризации предприятий (таким, например, было противостояние «Норильского никеля» и ОНЭКСИМ банка).

Залоговые аукционы были первой попыткой перевода крупных российских промышленных предприятий под частное управление. Но на их результативности сказался очевидный олигархический характер переходной экономики в России. Залоговые аукционы практически были закрытыми для большинства банков, создавая выгодные условия сделок только «для своих». Поэтому суммы залога и цена последующих продаж оказались, по различным оценкам, в 3—5 раз ниже того, что могло быть получено на открытых торгах.

В 1997 г. вступил в силу новый закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества Российской Федерации». Закон делает основной акцент на приватизацию не предприятий (большая часть из них уже приватизирована), а имущественных долей государства. Набор методов приватизации расширен за счет продажи производных ценных бумаг. Сокращены и могут использоваться более гибко (вплоть до полной отмены) льготы трудовым коллективам. Важно, что стоимость имущественных комплексов определяется не только по балансовой стоимости, а совокупно — на основании уставного капитала, балансовой оценки и рыночной стоимости. Восстановлено забытое понятие аренды с выкупом (по рыночной стоимости).

С 1997 г. был предусмотрен ряд новых подходов, призванных улучшить ситуацию прежде всего с бюджетными доходами от приватизации. Учитывая низкую бюджетную эффективность предшествовавших массовых продаж, новый порядок приватизации опирался на хорошо подготовленные немногочисленные крупные сделки. Предпродажная подготовка с привлечением независимого финансового консультанта была нацелена на получение максимальных поступлений в федеральный бюджет. Помимо продаж по индивидуальным проектам были проданы пакеты акций и недвижимость по стандартным схемам, на коммерческих конкурсах с инвестиционными и социальными условиями. Предусмотрено было также продолжить практику сдачи федерального имущества в аренду.

Крупнейшими сделками в 1997 — 1998 гг. стали продажи пакетов акций компаний «Связьинвест», «Роснефть», ряда нефтяных компаний, выведенных для этого из запретительных списков.

Планы приватизации компаний, условия конкурсов и аукционов по продаже крупных пакетов вновь стали предметом длительных острых конфликтов между потенциальными инвесторами, федеральными и региональными властями. Чтобы упорядочить процесс подготовки и проведения приватизационных сделок, Мингосимущество РФ предусмотрело классификацию предприятий с той или иной степенью государственного участия и соответствующими ограничениями в приватизации. Выделяется пять типов предприятий:

— региональные и национальные естественные монополии, в которых управление государственным пакетом осуществляет коллегия представителей государства (РАО «Газпром», РАО «ЕЭС России» и др.);

— акционерные общества, доминирующие на отдельном рынке и подлежащие реструктуризации в интересах формирования конкурентной среды. Такие общества контролируются путем закрепления в собственности государства контрольного пакета акций или «золотой акции»;

— акционерные общества, акции которых могут быть переданы в холдинги или другие объединения предприятий (в том числе финансово-промышленные группы) с сохранением у государства «золотой акции»;

— акционерные общества, пакеты акций .которых могут быть переданы в управление субъектам федерации;

— все остальные акционерные общества, акции которых могут быть проданы или выставлены на конкурсы по доверительному управлению.

В первом квартале 1998 г. пакеты акций, находящиеся в федеральной собственности, по величине доли в уставном капитале АО распределялись следующим образом: более 50% — 831 АО; от 25 до 50% —2004 АО; до 25%—1400 АО; «золотая акция»— 631 АО. Всего на начало 1998 г. в России зарегистрирована 31 тыс. АО.

24.7. Необходимость реформирования предприятий