Государственный долг и методы его минимизации

Управление  государственным  долгом.

    С появлением государственного долга  появляется обязанность управлять им. Под этим понимается совокупность действий государства по погашению и регулированию суммы государственного кредита, а также по привлечению новых заемных средств.

      Можно провести разделение моделей управления государственным долгом на теоретические (численные) и практические (прикладные) модели.

    Теоретические модели управления долгом. Теоретические модели сравнительно недавно разработаны как зарубежными, так и российскими экономистами. На сегодняшний день в мировой экономической литературе существует несколько подходов к классификации моделей, рассматривающих вопросы управления госдолгом:

1. в зависимости от выполнения тех или иных предпосылок известной эквивалентности Рикардо (финансирование государственных расходов за счет  долга равно финансированию государственных расходов за счет налогов);
2. по степени доверия к проводимой властями политике, прежде всего в области инфляции;
3. по виду используемой целевой функции.

    Следуя  классификации, предложенной Р. Барро, собственно проблему управления госдолгом можно рассматривать в трех аспектах. Если выполняются все условия рикардианской эквивалентности, то способ финансирования государственных расходов за счет налогов и эмиссии долга не оказывает влияния на структуру потребления агентов, динамику цен, ставок процента и др., поэтому вопрос об управлении госдолгом теряет всякий смысл.

    Если  налоги носят искажающий характер (например, пропорциональные налоги на доходы или потребление), то для обеспечения оптимальной налоговой нагрузки необходимо учитывать временную структуру налоговых выплат. Основным результатом применения данных моделей является феномен сглаживания налоговых ставок во времени и финансирования пиковых «всплесков» государственных расходов за счет эмиссии долга. Подобные теории позволяют ответить на вопрос о распределении общего объема долга во времени, однако вопрос о структуре долга остается неясным.

    Наконец, если в экономике существует неопределенность, например, относительно величины государственных расходов или уровня процента, ключевое значение будет иметь выбор конкретных инструментов, используемых правительством при наращивании объема госдолга. Здесь классическими являются работы Р. Барро 1990-х гг., согласно которым оптимальное управление госдолгом предполагает выпуск долгосрочных индексированных консолей. Эффективность использования номинальных инструментов в роли условного требования, позволяющего уменьшить реальный объем долга в случае неблагоприятной экономической ситуации через механизм инфляции, уступает эффективности требований, выплаты по которым напрямую зависят от экономических показателей.

    Согласно  второй классификации, исследования вопросов оптимального управления государственным долгом рассматриваются с точки зрения состоятельности макроэкономической политики во времени, т. е. через призму доверия экономических агентов к проводимой государством политике и ее влияния на оптимальное управление долгом. В теоретических работах, посвященных проблематике государственного долга, активно рассматриваются соображения репутации, в первую очередь в связи с возможностью объявления дефолта. Структура государственного долга также может играть важную роль в решении проблемы доверия.

    В условиях неопределенности в зависимости  от сделанных предположений относительно способности правительства придерживаться заявленной политики может кардинально меняться оптимальная структура долга. Отмечено, что в условиях неопределенности и ограниченного доверия к действиям правительства, прежде всего в области инфляции, оптимальная структура государственного долга предусматривает значительную долю индексированных инструментов, причем эффективность такой политики возрастает с увеличением срока (длины) номинальных обязательств.

    Еще одной классификацией, согласно которой можно распределить существующие работы по управлению долгом, является классификация, использующая в качестве ключевого признака вид целевой функции, которую оптимизирует государство при осуществлении долговой политики. Традиционно в экономической теории эту проблему рассматривают по двум типам моделей: равновесной модели динамического налогообложения, предусматривающей максимизацию функции благосостояния репрезентативного потребителя, и модели с непосредственной минимизацией функции социальных потерь. С практической точки зрения также можно выделить виды целевой функции органа, отвечающего за управление долгом: минимизация бюджетного риска (с минимальной стоимостью обслуживания долга) и минимизация стоимости обслуживания.

    Теоретические работы предполагают, что горизонт планирования бесконечен. В последние годы российскими учеными А. П. Вавиловым и Е. А. Ковалишиным разработаны модели одно-, двух- и трехпериодные, которые показали, что рост процентной ставки ведет к сокращению социальных потерь от искажающего налогообложения, при этом увеличивается общая долговая нагрузка.

    В научном труде Ю. П. Трофимова, в  частности, рассматривается модель управления внешним долгом квадратичная по реальному приросту денежной базы. Дана следующая ситуация. Пусть у страны есть некоторый базовый долг D_o, номинированный в иностранной валюте. По данному долгу установлен график ежегодных выплат, включая проценты и погашение основной части. В каждый год, начиная с нулевого периода времени t=0 и до конечного периода T, размер выплат составляет t руб. Существует орган фискальной власти, занимающийся управлением долгом. В каждый период он осуществляет дополнительные заимствования на рынке либо пользуется ресурсами монетарной власти. Задача фискальной власти заключается в том, чтобы обеспечить все выплаты по графику при минимальной инфляционной нагрузке на экономику.

    Практические  принципы управления долгом. В современной макроэкономической теории существует множество моделей, предназначенных для определения оптимальных и максимальных объемов заимствований, безопасных для государственного устройства. По оценкам рейтинговых агентств, уровень долгового бремени субъекта вполне приемлем, если отношение величины прямого долга (без учета условных обязательств) к текущим доходам лежит в диапазоне от 30 до 40%. На таком уровне субъект может обеспечить нормальное обслуживание долга и исполнение всех своих обязательств. Более того, данный уровень можно рассматривать как оптимальный с точки зрения долгового финансирования расходов в инфраструктуру. Долг на уровне 5 — 10%  от текущих доходов — это весьма низкая величина, которая косвенно говорит о том, что недостаточно финансируются целевые программы развития инфраструктуры; долг на уровне 50% и более рассматривается как нежелательный, особенно для развивающихся стран. Долговое бремя рассматривается как большое, когда расходы на обслуживание долга составляют более 15 % от совокупных расходов. Оптимальное соотношение варьируется в зависимости от структуры бюджета и уровня потребностей государственного сектора, но не должно превышать этих цифр [9,с.39-42].

    Погашение государственного долга и процентов  по нему производится либо из бюджетных  средств, либо путем рефинансирования-выпуска  новых займов для того, чтобы рассчитаться по облигациям старых займов.  Методы управления  государственным долгом  включают  конверсию   и   консолидацию.

    Конверсия - это  изменение  условий  займа и размеров выплачиваемых процентов по нему или превращение его в долгосрочные иностранные инвестиции. В этом случае иностранным кредиторам предлагается приобрести недвижимость, участвовать в совместном вложении капитала, приватизации государственной собственности. Частные национальные фирмы страны-кредитора выкупают у своего государства или банка обязательства страны-должника и с обоюдного согласия используют их для приобретения собственности.

    Последствием  такой конверсии является увеличение иностранного капитала в национальной экономике без поступления в  страну финансовых ресурсов.

    Консолидация - это изменение условий займа, связанное с изменением сроков погашения, когда краткосрочные обязательства консолидируются в долгосрочные и среднесрочные. Такая консолидация возможна только при взаимном согласии правительств заемщика и кредитора.

    Касаясь проблематики бюджетно-налоговой политики,   следует отметить, что в литературе для более подробного анализа выделяют текущий бюджет и бюджет развития. При планировании бюджетных параметров, как правило, не допускается дефицит текущего бюджета, а привлеченные средства не включаются в его состав как источник покрытия текущего дефицита. В данном случае бюджет развития часто рассматривается как источник активного участия государства в экономическом развитии страны — для решения вопросов расширения платежеспособного спроса согласно  кейнсианской доктрине перераспределения ресурсов, — стимулируя развитие тех или иных отраслей экономики. Поэтому эффективная фискальная политика решает задачи ускоренного выхода экономики из кризиса за счет поддержания высокоэффективных отраслей экономики, влияет  на экономический рост посредством расширения платежеспособного спроса, прямо содействует развитию трудоемких отраслей. Взаимосвязь монетарной и фискальной политики часто демонстрируется на примере уравнения Фишера: M*V=P*Q, где находят отражение взаимосвязи — количество денег в обращении (М), скорость обращения денег (V), уровень цен в экономике (Р), реальный объем выпуска, на который предъявлен спрос (Q).

    Ввиду важности обеспечения комплексного подхода к государственному регулированию экономики и учитывая широкие и достаточно многообразные возможности государственного кредита, проведем анализ их использования в рамках задач, стоящих перед Национальным банком и правительством при реализации монетарной и фискальной политики соответственно.

    Денежно-кредитное регулирование, осуществляемое Национальным банком, является элементом экономической политики государства и представляет собой совокупность мер, направленных на поддержание стабильности национальной валюты, нормального функционирования денежного обращения, равновесного развития экономики в целом. В числе задач, стоящих непосредственно перед денежно-кредитной сферой, выделяют: контроль  инфляции, предложение денег, валютное курсообразование. Определение того, какая из указанных задач является ведущей с соподчинением ей иных, определяется правительством в соответствии с декларируемым курсом экономического развития страны.

    В наибольшей степени вопросы государственных  финансов при взаимодействии с денежно-кредитной сферой связаны с финансированием бюджетного дефицита. Для Национального банка финансирование бюджетного дефицита означает, что для его покрытия необходимо провести эмиссию денежной массы либо обеспечить успешное функционирование государственного кредита в рамках рынка государственных ценных бумаг как составляющей финансового рынка. В некоторых странах (например, Россия, Украина, Республика Беларусь) Национальный банк является агентом правительства в размещении государственных ценных бумаг, что предоставляет правительству теоретически больше гарантий в реализации всего выпуска.

    Политика  Национального банка, как правило, заключается в стерилизации денежной массы, то есть повышении ставки рефинансирования, ведущем к росту реальных процентных ставок для снижения эффекта мультипликации денежной массы, повышении нормы обязательного резервирования для финансовых институтов, снижении давления на валютном рынке путем проведения валютных интервенций.

    Очевидно, что один из наиболее негативных моментов в проведении указанной политики связан со снижением золотовалютных резервов страны при проведении валютных интервенций для изъятия излишней денежной массы. В этом плане требования правительства в размещении государственных облигаций для Национального банка становятся эффективным инструментом в таргетировании инфляции и, помимо всего прочего, позволяют, образно говоря, «одним выстрелом убить двух зайцев» [11,c.12-14].

    Так, размещение облигаций влечет изъятие  у финансовых институтов избыточной доли денежной массы, тем самым смягчает давление на валютном рынке и стимулирует развитие рынка ценных бумаг. Традиционно возникающая в связи с ростом процентных ставок проблема ликвидности в банковской системе по причине проведения более рисковых кредитных операций, снижения спроса на кредитные ресурсы решается путем вложения в ценные бумаги правительства, отличающиеся абсолютной ликвидностью. Понятно, что в интересах стабильности работы банков в условиях антиинфляционной политики Национальный банк не заинтересован в слишком низком уровне процентных ставок по облигациям, снижении доходности государственных ценных бумаг. Во многом именно по этой причине, как показывает мировой опыт, в условиях кризисных явлений наиболее устойчивыми относительно других субъектов хозяйствования являются банки.

    К каким негативным последствиям может привести неэффективная антиинфляционная политика в сочетании с кредитным финансированием бюджетного дефицита?

    Наглядно  это продемонстрировал российский финансовый кризис 1996 года. Он показал, что широкое использование Национальным банком возможностей регулирования рынка государственных облигаций как агента правительства в качестве инструмента контроля  инфляции может привести к значительному обогащению финансового, спекулятивного сектора экономики, когда вся избыточная и свободная денежная масса связывается государственными облигациями, эффективными с точки зрения ликвидности банковской системы. Здесь таится опасность разрыва между финансовым и реальным секторами экономики, когда реальный сектор оказывается отрезанным от кредитных ресурсов, аккумулируемых финансовыми институтами.