Естественные монополии в РФ и методы регулирования их деятельности

     Их  оппоненты из правительственной  Комиссии по реформированию естественных монополий считают, что железная дорога как субъект естественной монополии должна предоставлять услугу по перемещению подвижного состава (транспортировке), а на рынке должны конкурировать перевозчики, владеющие вагонным парком. Их дело – работать с грузовладельцами, предоставлять им вагоны, платформы, контейнеры, доставлять груз "от двери к двери" и при этом нести ответственность за свою работу по гражданскому праву. Эксперты также полагают целесообразным вывести из ФАЖТ предприятия, не относящиеся непосредственно к транспортировке (вагоностроительные, вагоноремонтные предприятия и др.) и поставить их в условия конкуренции. Интересно, что те и другие не спорят по поводу специализированных вагонов и цистерн (ими уже владеют нефтяные компании, угольные разрезы или специализированные перевозчики). Нет споров и по поводу пассажирских перевозок – все признают, что могут существовать независимые пассажирские компании, владеющие своими фирменными поездами и конкурирующие за пассажиров. Подняв тарифы на первый класс и люкс можно решить проблему убыточности пассажирских перевозок. Есть согласие и по поводу пригородных поездов – ими должны заниматься отдельные региональные компании со своим подвижным составом, дотируемые из региональных бюджетов.

     В 2001 году Правительство РФ одобрило «Программу структурной реформы на железнодорожном транспорте», которая определила неспешные преобразования, страхующие от возможных негативных последствий реформы. Предполагалось, что реформа будет проходить в три этапа. При этом на каждом из них должны сохраняться неизменными элементы системы, не затрагиваемые «этапными» преобразованиями, чтобы в ходе реформы можно было обеспечить управляемость отрасли, безопасность и бесперебойность перевозок.

     Первый  этап (два-три года) – создание грузовых и пассажирских компаний. Реально это означает, что в системе железнодорожных перевозок будут заложены основы для внутренней конкуренции на локальных участках, где есть два или более равнозначных варианта (например, "Стрела" и ЭР-200 на линии Москва – Санкт-Петербург).

     Второй  этап (четыре-пять лет) – отработка  взаимоотношений между созданными компаниями, МПС и пользователями услуг.

     Третий  этап (временные рамки не определены) – разделение инфраструктуры на ремонтный и эксплуатационный сегменты, рассмотрение возможности акционирования и приватизации грузовых и пассажирских компаний.⁶

     В сентябре 2003 года было создана государственная  компания ОАО «Российские железные дороги». Было упразднено Министерство путей сообщения Российской Федерации – орган, ранее отвечавший за проведение структурной реформы. Его функции переданы Министерству транспорта РФ.

     В 2004 году было образовано Федеральное  агентство железнодорожного транспорта (ФАЖТ). В настоящее время государственное управление в сфере железнодорожного транспорта представляет из себя трехзвенную структуру. Министерство транспорта формирует государственную политику и отвечает за создание нормативной базы в сфере железнодорожного транспорта и в целом транспортного комплекса. Федеральная служба по контролю и надзору в сфере транспорта выполняет, соответственно, надзорные функции, в первую очередь, в части обеспечения безопасности на транспорте. Главной функцией Федерального агентства железнодорожного транспорта является реализация государственной политики в области железнодорожного транспорта.⁷

     В целом, предложенная Программа не отвечает на вопрос, каким образом собираются реформировать железнодорожную систему страны, а лишь информирует о том, какие решения нужно принять на каждом этапе. В ней только еще предполагается оценить целесообразность создания Центральной железнодорожной компании по организации хозяйственной деятельности железных дорог, затем – целесообразность создания компаний, имеющих свой парк вагонов, и после этого целесообразность приватизации отдельных предприятий. С большой степенью уверенности можно констатировать, что от того, кто конкретно возглавит реформу, зависит, какой она будет на деле. Тем не менее, из высказываний руководителей ФАЖТ видно, что по крайней мере в ближайшие годы за ним намерены сохранить функции как органа государственного управления, так и хозяйствующего субъекта. В Агентстве остаются 27 заводов, которые имеют общеотраслевое значение и являются монополистами в сфере своей деятельности, а также строительные организации, специализирующиеся на развитии, реконструкции и капитальном ремонте железнодорожного полотна, мостов, тоннелей, контактной сети, тяговых подстанций, систем связи, зданий и сооружений локомотивного, вагонного, грузового хозяйства. Из системы ФАЖТ выводятся лишь непрофильные и вспомогательные производства, которые затем будут акционироваться. Признана необходимость создать условия для демонополизации отдельных сфер деятельности железнодорожного транспорта и развития конкуренции, доступности инфраструктуры железных дорог для пользователей различных форм собственности. Руководители ФАЖТ полагают, что приватизировать можно только малодеятельные участки, непрофильные предприятия, однако Агентство должно сохранить рычаги воздействия на них, чтобы не подорвать его основное производство. Малодеятельные и неперспективные линии решено передавать в пользование или продавать заинтересованным административным образованиям (предприятиям) либо закрывать по согласованию с региональными властями. Будут стимулироваться создание независимых операторов, имеющих собственный подвижной состав и доступ к инфраструктуре, а также переход на самостоятельный баланс подразделений, выполняющих пассажирские и пригородные перевозки. Что касается социальной сферы, то предлагается отпустить в рынок предприятия и подразделения сельского хозяйства, торговли и общественного питания (кроме закрытой сети с базовыми предприятиями). Большая часть жилья (на обжитых территориях) будет передана в муниципальную собственность. ФАЖТ обещает обеспечить прозрачность финансовых потоков, для чего все компании в министерстве переведут на собственный баланс и отчетность с разделением по видам деятельности. В монопольном секторе останется государственное регулирование тарифов (без учета затрат на содержание вагонного парка), в конкурентном намечается их поэтапная либерализация по мере развития рынка транспортных услуг.⁸

     Сохранится  перекрестное субсидирование пассажирских перевозок за счет грузовых (специальная надбавка (пассажирский сбор) к грузовому тарифу). Убытки от перевозок пассажиров в пригородном сообщении предполагается компенсировать за счет местных бюджетов.  

1.2.3 Электроэнергетика 

    В российской электроэнергетике естественная монополия сложилась исторически. Передающая энергию сеть по природе своей предназначена быть монопольной. Конкуренция здесь экономически бессмысленна, так как означала бы повсеместное сооружение нескольких параллельных друг другу дорогостоящих сетей, предназначенных для выполнения буквально одних и тех же услуг и отличающихся друг от друга лишь тем, что они принадлежат разным хозяйствующим субъектам. Сомнительная выгода от экономии на издержках производства электроэнергии за счет конкуренции между владельцами сетей не идет ни в какое сравнение с бездумными затратами на строительство передающих сетей.

    В свое время советский тип хозяйства  позволил соединить электростанции и распределительные сети в Единую энергетическую систему – уникальное сооружение, связавшее страну надежными линиями энергообеспечения и давшее большой экономический эффект за счет переброски энергии по долготе во время пиковых нагрузок в разных часовых поясах. Для обеспечения электроэнергией нового цикла индустриализации в 80-х годах была начата реализация «Энергетической программы», которая должна была на целый исторический период создать современную энергетическую систему страны. К началу «реформ» в конце 80-х годов программа была выполнена наполовину и заморожена. В ходе реформ 90-х электроэнергетика понесла тяжелый урон. Сразу же после 1991 года резко снизился темп обновления основных фондов отрасли. Если в 1975-1985 гг. ежегодно вводились в действие основные фонды в размере 5-6% от существующих, то с началом реформ этот показатель стал быстро снижаться и в 2001 году опустился до уровня 0,8%. Машины и оборудование стали стареть, степень износа основных фондов в 2000 году составила уже 51,6%.⁹

    Основными целями реформирования электроэнергетики  России были обозначены: повышение  эффективности предприятий отрасли, создание условий для ее развития на основе стимулирования инвестиций, обеспечение надежного и бесперебойного энергоснабжения потребителей. Для достижения перечисленных выше целей было принято решение о проведении радикальных изменений в отрасли: изменении системы государственного регулирования, формировании конкурентного рынка электроэнергии, создании новых электроэнергетических компаний. В ходе проведенной реформы коренным образом была изменена структура отрасли: осуществлено разделение  естественномонопольных (передача электроэнергии, оперативно-диспетчерское управление) и потенциально конкурентных  функций (производство и сбыт электроэнергии, ремонт и сервис). Вместо прежних вертикально-интегрированных компаний, выполнявших все эти функции, созданы структуры, специализирующиеся на отдельных видах деятельности. Генерирующие, сбытовые и ремонтные компании предполагалось передать преимущественно в частные руки для формирования конкурентных условий. В естественномонопольных сферах, напротив, усилить государственный контроль. Таким образом предполагалось создать условия для развития конкурентного рынка электроэнергии, цены которого не регулируются государством, а формируются на основе спроса и предложения, а его участники конкурируют, снижая свои издержки.

     Цели  и задачи реформы были определены Постановлением Правительства РФ от 11 июля 2001 г. № 526 «О реформировании электроэнергетики Российской Федерации». С учетом последующих изменений в нормативно-правовой базе цели и задачи реформирования были конкретизированы в «Концепции стратегии ОАО РАО ЕЭС России на 2005-2008 гг. «5+5».

     В результате проведенной реформы, официальное  завершение которой произошло летом 2008 года, была создана новая демонополизированная структура отрасли. В условиях развития конкурентных отношений между новыми самостоятельными участниками рынка электроэнергии ОАО РАО «ЕЭС России» 1 июля 2008 года прекратило свое существование и было преобразовано в ряд государственных и частных компаний. 

     Рис. 2. Структура электроэнергетической отрасли в 2000 году.

     В соответствии с решениями совета директоров ОАО РАО «ЕЭС России» от 28 июля, 30 августа, 22 сентября и 27 октября 2006 года, от 2 марта 2007 года, реорганизация Общества было проведено в два этапа:

• На первом этапе из ОАО РАО «ЕЭС России» были выделены оптовая генерирующая компания ОАО «ОГК-5» и территориальная генерирующая компания ОАО «ТГК-5». Этап завершен 3 сентября 2007 года. Данные компании были выбраны для обособления в ходе первого этапа реорганизации, поскольку были в максимальной степени готовы к полноценному самостоятельному функционированию, реализации перспективных инвестиционных проектов, успешно провели эмиссии дополнительных акций и привлекли в акционерный капитал стратегических инвесторов. Акционеры ОАО РАО «ЕЭС России» в результате первого этапа реорганизации в дополнение к принадлежащим им акциям ОАО РАО «ЕЭС России» получили акции ОАО «ОГК-5» и ОАО «ТГК-5» пропорционально своей доле в уставном капитале энергохолдинга. При этом число акций ОАО РАО «ЕЭС России», принадлежащее им, осталось неизменным. Доля Российской Федерации в уставном капитале ОАО «ОГК-5» по завершении первого этапа реорганизации составила 26,43%, в капитале ОАО «ТГК-5» – 25,09%.
• В ходе второго этапа (окончание – 1 июля 2008 г.) завершились структурные преобразования активов энергохолдинга, произошло обособление от ОАО РАО «ЕЭС России» всех компаний целевой структуры отрасли (федеральная сетевая компания (ФСК), другие ОГК и ТГК) и прекращение деятельности головного общества ОАО РАО «ЕЭС России».

     Выбор двухэтапной схемы, по заявлению специалистов, был обоснован необходимостью оценки (после первого этапа) способности крупных частных генерирующих компаний самостоятельно привлекать инвестиции, управлять своим развитием, участвовать в работе оптового рынка электроэнергии, а для ТГК – и в сегменте тепловой энергии. Последовательное реформирование ОАО РАО «ЕЭС России» также было вызвано необходимостью отработки механизма реорганизации акционерного общества в целом.¹⁰  

     Рис. 3. Структура электроэнергетической отрасли

     после реформирования. 

     Сформированные  в ходе реформы компании представляют собой предприятия, специализированные на определенных видах деятельности (генерация, передача электроэнергии и другие) и контролирующие соответствующие профильные активы. Новые компании объединяют профильные предприятия нескольких регионов, либо являются общероссийскими. Так, магистральные сети перешли под контроль Федеральной сетевой компании, распределительные сети интегрированы в межрегиональные распределительные сетевые компании (МРСК), функции и активы региональных диспетчерских управлений переданы общероссийскому Системному оператору.

     Активы  генерации также объединены в  межрегиональные компании, причем двух видов: генерирующие компании оптового рынка (оптовые генерирующие компании – ОГК) и территориальные генерирующие компании (ТГК). ОГК объединяют электростанции, специализированные на производстве почти исключительно электрической энергии. В ТГК входят главным образом теплоэлектроцентрали (ТЭЦ), которые производят как электрическую, так и тепловую энергию. Шесть из семи ОГК сформированы на базе тепловых электростанций, а одна («ГидроОГК») – на основе гидрогенерирующих активов. Тепловые ОГК построены по экстерриториальному принципу, в то время как ТГК объединяют станции соседних регионов.

     Процесс реформирования АО-Энерго начался в 2003 году с реализации нескольких пилотных проектов: реформирования ОАО «Калугаэнерго», ОАО «Орелэнерго», ОАО «Брянскэнерго», ОАО «Тулэнерго». Наиболее активно структурные преобразования начали осуществляться в 2004 году. Процесс реформирования затронул более 30 компаний. К апрелю 2004 года была завершена процедура реорганизации первой региональной энергокомпании – ОАО «Калугаэнерго», а к концу года разделены по видам деятельности 5 АО-Энерго.