Роль налогов в формировании государственного бюджета

     За  счет средств бюджетной системы  БК РФ гарантирует предоставление гражданам услуг на безвозмездной основе в качестве минимальных государственных стандартов (ст. 6), выражающих социальные обязанности государства перед гражданами. Федеральным законом от 20 августа 2004 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»⁸ эта норма отменена. В то же время Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁹ предусматривает право органов местного самоуправления устанавливать муниципальные минимальные стандарты (ч. 2 ст. 53)¹⁰.

     Рассмотрим  вновь введенные этим Законом  принципы бюджетной системы: 1) принцип  подведомственности расходов и 2) принцип единства кассы.

     1. Принцип подведомственности расходов  бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

     Главные распорядители (распорядители) бюджетных  средств не вправе распределять бюджетные  ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств в соответствии со ст. 158 Бюджетного кодекса РФ.¹¹ 

2 ВИДЫ  ИСТОЧНИКОВ ДОХОДОВ БЮДЖЕТА 

     В соответствии с законодательством государственные и местные бюджеты состоят из доходной и расходной частей. Кроме того, в составе бюджетов образуются целевые и резервные фонды, также имеющие свои источники доходов или создаваемые за счет общих бюджетных ресурсов. Они используются на определенные цели соответственно своему предназначению. Однако их доходы и расходы входят в общий состав доходов и расходов бюджета.

     В Российской Федерации средства для  финансирования государственных программ и реализации властных политических решений мобилизуются преимущественно за счет налоговых поступлений. Формирование бюджетов Федерации и ее субъектов за счет налогов и сборов является основным источником государственных доходов.

     Специфика правового регулирования налоговых  отношений в России обусловлена их новизной для существующей системы общественных отношений. Этим объясняется то, что Конституция России 1993 г.¹² крайне коротко касается вопросов налогового регулирования.

     Доходы  бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации (ст. 35 БК РФ).

     Все предусмотренные законодательством доходы но социально-экономическим признакам можно подразделить на несколько групп: а) доходы от предприятий и других организаций разных форм собственности; б) доходы от государственного и муниципального имущества; в) доходы от государственной внешнеэкономической и другой деятельности; г) поступления от личных доходов граждан. Такая классификация имеет значение для характеристики материального содержания доходной части бюджета, связи ее с экономикой страны. Каждая из групп доходов представляет совокупность отдельных видов платежей и поступлений. Среди них важнейшая роль принадлежит налогам, взимаемым с организаций и физических лиц.

     Федеральный закон «О бюджетной классификации  Российской Федерации» и БК РФ делят  доходы бюджета: а) на налоговые с выделением их видов и б) неналоговые (доходы от использования государственного и муниципального имущества, от его продажи, от внешнеэкономической деятельности и др.).

     Вместе  с тем важное значение для характеристики правового статуса субъектов  бюджетного права имеет группировка доходов бюджетной системы по организационно-правовым признакам. Так, в зависимости от порядка зачисления в бюджет различают доходы, закрепленные за бюджетом каждого уровня, и регулирующие.

     Закрепленные  доходы бюджетов - это доходы, которые в соответствии с законодательством полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной основе закреплены за соответствующим бюджетом. БК РФ (ст. 47) называет их собственными доходами (что не вполне точно). Общий перечень разных видов доходных источников, закрепленных за бюджетами разных уровней, содержится в БК РФ (гл. 7-9).

     В свою очередь законодательство субъектов  РФ вправе передавать доходные источники, находящиеся в их распоряжении, в местные бюджеты. Доля закрепленных (собственных) доходов в бюджете имеет существенное значение для его действительной самостоятельности. В современных условиях для бюджетов нижестоящих уровней это продолжает оставаться болезненным вопросом.

     Регулирующие  доходы бюджета - это виды доходов, которые передаются на очередной год нижестоящим бюджетам в целях сбалансирования их доходов и расходов, в виде процентных отчислений от доходов на основании решений вышестоящих органов власти. Статья 58 БК РФ предусматривает такой порядок в отношениях между субъектами РФ и муниципальными образованиями.

     Для регулирования бюджета (ежегодного планового распределения доходов бюджета в целях его сбалансирования), помимо процентных отчислений от сумм каких-либо видов доходов, применяется и иной метод: оказание прямой финансовой поддержки из бюджета вышестоящего уровня в форме фиксированной денежной суммы на безвозмездной основе. В настоящее время она предоставляется в следующих формах: дотации, субвенции и субсидии, создания фондов финансовой поддержки субъектов РФ и муниципальных образований, а также бюджетного кредита и бюджетной ссуды (гл. 16 БК РФ).

     Дотация в бюджетных отношениях - это определенная денежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета по решению соответствующего представительного органа власти на безвозвратной и безвозмездной основе в нижестоящий бюджет, не оговариваемая каким-либо целевым направлением средств.

     Субвенция в бюджетных отношениях - это денежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета в бюджеты субъектов Федерации и муниципальных образований для осуществления определенных целевых расходов. Субвенции, как и дотации, предоставляются на основе решений соответствующих вышестоящих представительных органов власти.

     Бюджетам  субъектов РФ и муниципальных  образований могут быть предоставлены  также субсидии, т. е. денежные средства, выделенные из вышестоящего бюджета для финансирования целевых расходов на условиях долевого участия в них. Субвенции и субсидии подлежат возврату в случае их нецелевою использования, а также неиспользования в установленные сроки. Дотации и субвенции закрытым административно-территориальным образованиям предоставляются непосредственно из федерального бюджета.

     В целях оказания финансовой помощи создаются: в федеральном бюджете Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, а в бюджетах субъектов Федерации - фонды финансовой поддержки муниципальных образований. В федеральном бюджете в последнее время, помимо названного, создаются: Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов.

     Продолжая характеристику доходной части бюджета, в ней в зависимости от права  собственности следует выделить, помимо собственных доходов, заемные средства, которые подлежат возврату. Источниками заемных средств могут быть: выпуск государственных или местных займов на инвестиционные цели; получение кредита в банке, получение кредита или ссуд из иных бюджетов. Под бюджетным кредитом понимается предоставление средств в другой бюджет для финансирования бюджетных расходов на возвратной и возмездной основах. Так, субъекту РФ предоставляется бюджетный кредит сроком до одного года из федерального бюджета в объеме, утвержденном законом о федеральном бюджете. Процентная ставка за пользование кредитом устанавливается этим же законом.¹³ 

3 ПОНЯТИЕ  НАЛОГОВ, ИХ ОСНОВНЫЕ ФУНКЦИИ  И КЛАССИФИКАЦИЯ 

     Под налогом понимается обязательный, индивидуально  безвозмездный платеж, взимаемый  с организаций и физических лиц  в форме отчуждения принадлежащих  им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.

     Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и  физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).¹⁴

     Первый  признак налога - признак обязательности. Даже в прежнем законодательстве Российской Федерации, которое существовало не только до Налогового кодекса, но и  до Конституции, признак обязательности неизменно присутствовал в определении  налоговых платежей. В соответствии со статьей 2 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"¹⁵ налог определялся как "обязательный взнос в бюджет соответствующего уровня или во внебюджетный фонд, осуществляемый плательщиками в порядке и на условиях, определяемых законодательными актами". Такая преемственность в налоговом нормотворчестве предопределяется не столько традициями российской правовой науки, сколько неизменностью правовой природы специфической финансово-правовой категории - налога. Таким образом, обязательность уплаты налога является следствием необходимости государства и общества в централизации финансовых ресурсов. Как верно заметил французский ученый П.М. Годме: "Налог - одно из проявлений суверенитета государства". Налоги являются одним из наиболее значимых источников финансовых ресурсов государства, и именно налоги позволяют публичному субъекту аккумулировать достаточные финансовые ресурсы для выполнения своих функций. Таким образом, взимание налогов представляет собой условие существования государства, и именно поэтому государство обязывает всех налогоплательщиков платить налоги независимо от их воли. Признак обязательности налога напрямую закреплен в Конституции РФ¹⁶. В соответствии со статьей 57 Конституции Российской Федерации каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Рассматривая правовую природу обязанности уплачивать налоги, Конституционный Суд указывал, что "данная конституционная обязанность имеет особый, а именно публично-правовой, а не частноправовой (гражданско-правовой), характер, что обусловлено публично-правовой природой государства и государственной власти, по смыслу статей 1 (часть 1), 3, 4 и 7 Конституции Российской Федерации".¹⁷

     Следующий признак, определяющий правовую природу  налога, - признак индивидуальной безвозмездности. Задача любого государства заключается в удовлетворении коллективных потребностей общества. Эти коллективные потребности общества государство удовлетворяет путем предоставления определенных "услуг". К таким услугам относятся оборона, поддержание общественного порядка, содержание государственного аппарата и т.п. услуги. При этом получателем этих услуг выступают не отдельные индивиды и даже не группа индивидов, а все общество в целом как единый субъект. Таким образом, можно сделать вывод о том, что налоги уплачиваются налогоплательщиком государству за предоставление последним определенных услуг.

     Налог взимается в целях покрытия потребностей общества, которые в значительной мере обособлены от индивидуальных потребностей конкретного налогоплательщика. Налогоплательщик же уплачивает налог, не ожидая взамен какой-либо компенсации от государства. В этом состоит один из важнейших признаков налога - признак индивидуальной безвозмездности. Результаты теоретических исследований природы налоговых платежей нашли свое отражение и в практике Конституционного Суда России. Впервые развернутое определение налога, данное Конституционным Судом в своем Постановлении от 11 ноября 1997 года N 16-П, содержало указание на то, что налоговый платеж взимается на началах "индивидуальной безвозмездности". Таким образом, признак индивидуальной безвозмездности еще до принятия Налогового кодекса рассматривался Конституционным Судом как существенный признак налога.¹⁸

     Налог взимается путем отчуждения денежных средств, принадлежащих налогоплательщику на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления. Переход прав на предмет налогового платежа от частного субъекта к публичному традиционно рассматривается в качестве признака налога. Так, например, Брызгалин А.В. отмечает: "Являясь средством перераспределения (вторичного) созданного национального дохода, налог предполагает переход средств от одного собственника (налогоплательщика) к другому (государству)".¹⁹ Уплачивая налог, плательщик тем самым отказывается от своего права собственности на объект налогового платежа и в этот момент происходит смена собственника. Переход права собственности на объект налогового платежа имеет огромное значение, поскольку этот переход позволяет отграничить налоговые отношения от бюджетных отношений. Бюджетные отношения возникают по поводу аккумуляции, распределения и потребления государственных финансовых ресурсов, то есть по поводу того имущества, которое находится в собственности государства.