Место и роль особых экономических зон в системе мирового хозяйства

     3.3. Эффективность функционирования ОЭЗ и рост ВВП

     Российским  экспериментам с ОЭЗ исполнилось уже более 15 лет, однако механизм особых экономических зон все еще находится в стадии становления и отладки, поэтому имеются значительные возможности по его развитию и оптимизации. Можно сформулировать некоторые основные моменты, связанные с созданием, деятельностью и эффективностью ОЭЗ в России¹⁹.

     1. Нередко отсутствуют четко сформулированные цели создания конкретной зоны, соответствующие как интересам региона, так и федерации в целом. Руководители регионов видят, как правило, в таких зонах лишь сиюминутную выгоду – перспективу полного или частичного освобождения от налогов. Многие полагают, что ОЭЗ помогут им избавиться от проблем, решить которые сами они не в силах из-за плохого состояния инфраструктуры, развала производства, безработицы, тяжелой социальной обстановки, экологических проблем. Однако возникает закономерный вопрос, какой инвестор будет вкладывать деньги в такую зону. Ведь зарубежный опыт показывает, что для нормального обустройства 1 кв. км промышленно-производственной зоны требуются вложения порядка 40–45 млн. долл., таможенно-торговой – 10–15 млн. долл. США. Такие средства областная администрация вряд ли найдет даже теоретически.

     Вот почему большая часть действующих  в мире ОЭЗ ограничена пределами предприятия, нескольких производственных объектов, авиа- или морского порта, в исключительном случае – небольшого по территории города или района. Проблема разумного ограничения начальных вложений на обустройство свободной зоны особенно актуальна для современной России, учитывая нынешнюю острейшую нехватку инвестиционных средств.

     Также важно и то, что система предоставляемых  свободной зоне льгот должна служить  инструментом реализации сравнительных  преимуществ данной территории, а не механизмом компенсации имеющихся недостатков или отсутствующих факторов развития. Более того, при широком распространении особых зон в мировом хозяйстве налоговые льготы — далеко не главный стимул для притока иностранного капитала. Существеннее могут оказаться такие факторы, как политическая стабильность, инвестиционные гарантии, качество инфраструктуры, квалификация рабочей силы, упрощение административных процедур.

     2. Уже созданные особые экономические зоны в масштабах российской экономики – это капля в море. Одна из ключевых причин такой ситуации – склонность ряда представителей экономического блока правительства рассматривать любой инструмент промышленной политики исключительно сквозь призму вопроса о том, как повлияет его использование на доходы бюджета. Отчасти такую позицию можно объяснить «воспоминаниями о 1990-х гг.». Вместе с тем сегодня ситуация принципиально иная. Радикально изменилось налоговое и бюджетное законодательство; по-новому выглядит ситуация с доходами бюджета – речь идет уже не о том, как сэкономить лишний бюджетный рубль, а о том, как использовать его максимально эффективным образом.

     Другая  причина – опасение слишком больших  управленческих сложностей. Но этот риск также представляется несколько надуманным, потому что вполне может быть снижен за счет передачи части управленческих функций на региональный уровень и расширения роли частного бизнеса в управлении объектами ОЭЗ.

     Ярким подтверждением возможности радикального увеличения числа особых экономических  зон является опыт США и Китая. В каждой из этих стран успешно  работает более 200 особых зон.

     3. Текущее жесткое разграничение ОЭЗ по 4 основным типам представляется не вполне эффективным. Часто это означает разрыв логических цепочек, а возможность получения двух ОЭЗ различного типа одним регионом пока представляется не очень реальным. Наиболее очевидными представляются возможности сочетания промышленной и технико-внедренческой зон, туристской и портовой, портовой и промышленной. Мировой опыт подтверждает эффективность комплексных ОЭЗ.

     4. При создании особых экономических зон важно соблюсти адекватность масштабов и форм. Например, имеющаяся практика поддержки инновационного процесса в России состоит из явных крайностей – либо попытки создания «малобюджетных» центров инновационного развития, отпугивающих потенциальных инвесторов спартанскими условиями работы, либо амбициозные проекты создания «инновационной инфраструктуры», которые фактически не имеют никакого отношения к развитию инновационной деятельности.

     Шокирующие  примеры первой тенденции дает практика создания бизнес-инкубаторов и технопарков. Порой создается впечатление, что речь идет не о современных исследовательской центрах, а своего рода «инновационных гетто», куда предполагается собрать ученых и конструкторов, не востребованных экономикой страны. Международная практика в данной области – принципиально иная. Так, проект технопарка для испанского университета Виго разрабатывает бразильский архитектор Паулу Мендес да Роша, получивший главную мировую архитектурную премию за 2006 г.

     Вторая  крайность – гигантомания – заметна на примере проектов создания «наукоградов». Здесь часто можно найти все, что угодно – от мер по улучшению инфраструктуры общественного транспорта до планов по обустройству пешеходных дорожек. Не хватает только одного – собственно программы организации эффективного сотрудничества между научными организациями и компаниями частного бизнеса.

     5. Представляется важным, чтобы в ОЭЗ было возможно органичное сочетание предприятий малого и крупного бизнеса.

     С одной стороны, крупный бизнес имеет  возможности привлечения финансирования, внедрения результатов НИОКР в реальные производственные процессы, отлаженные каналы сбыта, систему отбора приоритетов и т.д.

     С другой стороны, малый и средний  бизнес отличается гораздо большей  гибкостью, креативностью и т.д.

     Однако  сейчас законодательство прямо предполагает наличие в промышленно-производственных ОЭЗ только крупных инвесторов (проекты от 10 млн. евро), а технико-внедренческие зоны, наоборот, иногда трактуются исключительно как центры развития малого и среднего бизнеса.

     6. Механизм ОЭЗ создает возможности для эффективного тестирования новых подходов в государственном управлении. После апробации в рамках ОЭЗ, возможно рассматривать целесообразность распространения на всю страну отдельных элементов этого режима (например, упрощение согласований, лимитирование проверок).

     7. Появление законодательства об ОЭЗ дало импульс к активизации осмысленной инвестиционной политики на региональном и муниципальном уровне. Поэтому представляется целесообразной поддержка идеи создания не только федеральных, но и региональных или муниципальных особых экономических зон, так как на этом уровне можно обеспечить большинство преимуществ, предусмотренных механизмом ОЭЗ (налоговые льготы, снижение административных барьеров, бюджетные вложения в инфраструктуру, имиджевая составляющая). Такие решения повысят ответственность регионов, снизят масштаб проблемы управления системой ОЭЗ и т.д. Кроме того, у регионов отпадет жесткая необходимость победы на федеральном конкурсе для создания локальных точек роста. Некоторым такая победа объективно не по силам.

     8. В существующем законодательстве сделан явный акцент на создание ОЭЗ на пустой территории. Конечно, это упрощает задачи госструктур, однако далеко не всегда бывает эффективно. Это особенно актуально с учетом имеющихся в России сложностей с земельными вопросами (сложно найти крупный целостный участок с государственной собственностью в привлекательном месте). В результате, выбранные площадки могут требовать гигантских затрат в инфраструктуру, хотя рядом могут находиться значительные простаивающие мощности.

     При отборе площадок для особых экономических  зон следовало бы учитывать не только финансовые возможности субъектов Российской Федерации, но и наличие на их территории сложившихся научно-промышленных комплексов. На мой взгляд, закрепление данного предложения в практике работы конкурных комиссий позволило бы создать необходимые условия для максимальной реализации научного, человеческого и производственного потенциала депрессивных регионов страны, стимулировать приток в них инвестиций.

     Частично  этот вопрос смягчен в отношении  туристско-рекреационных зон, но здесь  возможны и дальнейшие улучшения.

     9. В настоящее время инструмент ОЭЗ сложно использовать для запуска инвестиционных процессов в депрессивных и проблемных регионах. Этому препятствует как 50-процентное ограничение федерального инвестирования в инфраструктуру, так и текущие критерии отбора, дающие существенные преимущества наиболее развитым и благополучным субъектам федерации.

     В то же время, за рубежом (особенно, в  развитых странах) механизм ОЭЗ также  выполняет задачу поддержки отстающих  регионов. Такой подход позволяет осуществлять догоняющее развитие территорий не только за счет прямой финансовой помощи из центра, но и путем создания вполне рыночных стимулов.

     Это особенно актуально для России. Многие депрессивные регионы имеют значительный потенциал (человеческий, ресурсный, геополитический и т.д.). Однако для его реализации необходимо создание специальных условий. ОЭЗ – один из лучших механизмов для этого. Просто при отборе особых экономических зон необходимо в большей мере сместить акцент с оценки текущего состояния региона на анализ самого инвестиционного предложения, содержащегося в заявке.

     10. Анализ результатов деятельности особых экономических зон за рубежом показывает, что сколько-нибудь масштабное привлечение инвестиций в ОЭЗ невозможно без организации целостной системы финансирования инновационных проектов и компаний. Как мне представляется, к ее созданию было бы целесообразно активнее привлекать ведущие отечественные банки, способные успешно адаптировать применяющиеся в международной практике финансовые инструменты к особенностям каждой конкретной ОЭЗ. Вместе с тем, по моему мнению, увеличению экономического эффекта от функционирования такой системы способствовало бы гибкое применение государством мер стимулирования, гарантийной поддержки и регулирования операций резидентов ОЭЗ.

     11. Как свидетельствует мировой опыт, одним из основных источников ускоренного формирования научно-технического и инвестиционного потенциала страны является венчурное финансирование. Необходимые для его развития в ОЭЗ финансовые ресурсы могут быть аккумулированы с помощью специализированных фондов, создаваемых бизнес-структурами при участии государственных и муниципальных органов власти. При этом одной из наиболее сложных задач является организация эффективного управления указанными фондами с целью обеспечить оптимальный баланс между коммерческой отдачей от венчурных проектов и приоритетами инновационного развития конкретных отраслей. По моему мнению, успешное ее решение по силам лишь наиболее крупным отечественным финансовым компаниям, реально способным организовать профессиональную управленческую команду, объединяющую специалистов с навыками и опытом экспертизы, отбора и сопровождения инновационных проектов в различных секторах экономики.

     12. Существующий в настоящее время механизм заключения соглашений с резидентами (инвесторами) и их отбор являются недостаточно прозрачными. Это особенно критично для ОЭЗ туристско-рекреационного типа, где фактор местоположения и согласование концепции проекта являются наиболее существенными. Представляется целесообразным более четко отрегулировать этот процесс, включая определение преимущественных прав инвесторов, заключивших соглашения о намерениях на стадии подготовки заявки на федеральный конкурс по отбору ОЭЗ.

     13. Применение механизма особой экономической зоны может оказывать влияние на экономику соседних регионов, а некоторые проекты могут быть наиболее эффективны при охвате более одного субъекта федерации (особенно, для туристско-рекреационных зон). Однако нынешнее законодательство не предусматривает возможности подачи единой заявки от нескольких регионов. Не будь такого ограничения, победивший проект туристстко-рекреационной ОЭЗ Ставропольского края, например, вполне бы мог потянуть вместе с собой Карачаево-Черкесскую и Кабардино-Балкарскую Республики, входящие в регион Кавказские Минеральные Воды.

     14. Для более продуктивной работы по подготовке и оценке заявок на создание ОЭЗ предлагается исключить из необходимой документации избыточные материалы. Например, не очень понятна логика включения в заявку документов территориального планирования с учетом общей ситуации в этой области. Такое требование станет адекватным только через 2-3 года, когда в российских регионах действительно появятся актуальные градостроительные документы.

     15. Анализ мировой практики показывает плодотворность использования такого организационного механизма как особые экономические зоны. При этом основная цель его применения – придание инновационного импульса экономическому развитию. Формирование таких зон сопровождается целым рядом дополнительных, а в отдельных случаях – эксклюзивных мер экономического и административного характера, обеспечивающих эффективное функционирование таких образований и интенсификацию их влияния на всю социальную систему. К числу таких мер помимо прямых льгот для резидентов ОЭЗ относятся многочисленные примеры их косвенной поддержки – инвестиционное консультирование, содействие в патентной защите, централизованный PR особой экономической зоны и т.д. Этот аспект остается в России совершенно непроработанным, хотя является очень важным.

     В последние годы пришло осознание  того, что общий режим регулирования хозяйственной деятельности в России (сохраняющаяся неопределенность прав собственности, недоступность или высокая цена долгосрочных финансовых средств для большинства компаний, высокое налоговое бремя в секторах, производящих несырьевую продукцию, а также неразвитость производственной инфраструктуры и забюрократизированность многих сфер деятельности) настолько неблагоприятен для инноваций и развития сложных видов услуг, что отдельными мерами их поддержки обойтись нельзя. Необходимы комплексные улучшения в законодательной, административной и регуляторной сферах, которые на сегодняшний день могут быть в полном объеме реализованы в рамках зон с особым экономическим режимом.